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Normativa y fuentes oficiales
Recorrer ejecución del gasto, documentos contables, pagos y control.
A-D-O-P, competencia, perceptores, control interno y Tribunal de Cuentas
- Empieza por fases del gasto y sigue con ordenación y pago.
- Marca en el tema todo lo que encaje con: A-D-O-P, competencia, perceptores, control interno y Tribunal de Cuentas.
- Antes del test, revisa esta confusión: Fiscalización previa no es control externo.
Regla mnemotécnica: Gasto = autorizar, comprometer, reconocer, ordenar y pagar.
Números y anclas
- Fases del gasto.
- Ordenación y pago.
- Control del gasto público.
Confusiones típicas
- Fiscalización previa no es control externo.
- Ordenar pago no es realizar materialmente el pago.
Vuelta rápida de recuerdo
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- Cierra el tema 34 formulando cinco preguntas de test sobre sus datos propios.
Normativa de referencia
La ejecución del presupuesto de gasto se regula en la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), la normativa de desarrollo de gestión presupuestaria, la contabilidad pública y las instrucciones de operatoria contable. Para el control son claves la LGP, la normativa de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), el artículo 136 de la Constitución Española y la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas.
Este tema se aprende siguiendo el expediente: crédito, autorización, compromiso, obligación, propuesta de pago, ordenación, pago material y control.
Guía rápida de estudio
| Fase |
Documento |
Qué significa |
| Autorización |
A |
Se aprueba realizar el gasto. |
| Disposición |
D |
Se compromete con un tercero. |
| Obligación |
O |
Se reconoce deuda exigible. |
| Propuesta/ordenación |
P |
Se impulsa el pago. |
| Pago material |
Tesorería |
Sale el dinero al perceptor. |
Regla mental: A-D-O-P: autorizo, dispongo, obligo y pago.
Cuidado en test: una factura no basta; antes de pagar debe existir prestación conforme, obligación reconocida y ordenación válida.
Órganos competentes
En la ejecución del gasto intervienen varios órganos, con funciones distintas:
| Órgano o unidad |
Función |
| Órgano gestor |
Propone y tramita el gasto. |
| Órgano competente para gastar |
Aprueba y compromete el gasto dentro de sus competencias. En la Administración General del Estado, la competencia corresponde, con carácter general, a las personas titulares de los ministerios y a los órganos que la tengan atribuida o delegada. |
| Intervención Delegada o IGAE |
Fiscaliza y controla según modalidad. |
| Oficina contable |
Registra operaciones y documentos contables. |
| Ordenador de pagos |
Ordena el pago de obligaciones reconocidas. |
| Dirección General del Tesoro y Política Financiera |
Ejerce, bajo la superior autoridad del titular del Ministerio de Economía, las funciones de Ordenador General de Pagos del Estado. |
| Tesoro Público |
Canaliza la tesorería y realiza materialmente el pago conforme a la ordenación. |
| Tribunal de Cuentas |
Control externo y enjuiciamiento contable. |
Cuidado en test: reconocer una obligación no es pagarla. Ordenar el pago tampoco es necesariamente realizar materialmente la transferencia.
Fases de ejecución del gasto
La ejecución ordinaria del gasto se resume en cinco fases. El artículo 73 de la Ley 47/2003 las enumera para el Estado, sus organismos autónomos y las entidades del sector público estatal con presupuesto limitativo:
| Fase |
Letra contable |
Qué significa |
| Aprobación o autorización |
A |
Se autoriza realizar un gasto por importe máximo. |
| Compromiso o disposición |
D |
Se vincula el crédito con un tercero o actuación concreta. |
| Reconocimiento de obligación |
O |
Se declara deuda exigible tras acreditarse prestación o derecho. |
| Ordenación del pago |
P |
Se expide la orden de pago. |
| Pago material |
R u operación de pago |
Se entrega dinero al perceptor. |
En la práctica pueden acumularse fases cuando la normativa lo permite: documentos AD, ADO u otros documentos mixtos. La acumulación simplifica, pero no elimina el significado jurídico de cada fase.
Aprobación del gasto
La aprobación o autorización del gasto es el acto por el que se acuerda realizar un gasto determinado por cuantía cierta o aproximada, reservando crédito para ello.
Ejemplos:
- aprobación de expediente de contratación;
- autorización de subvención;
- aprobación de gasto de formación;
- autorización de comisión de servicio indemnizable.
Antes de aprobar el gasto debe comprobarse que existe crédito adecuado y suficiente.
Compromiso del gasto
El compromiso o disposición es el acto por el que se acuerda, tras los trámites oportunos, realizar el gasto con un tercero por importe y condiciones concretas.
Ejemplos:
- adjudicación de un contrato;
- concesión de una subvención;
- nombramiento o contratación que genera gasto de personal;
- encargo o acuerdo que compromete crédito.
| Autorización |
Compromiso |
| Reserva crédito para una finalidad. |
Vincula crédito a un tercero o relación concreta. |
| Puede ser previa y genérica. |
Tiene mayor concreción. |
| No siempre hay acreedor definitivo. |
Normalmente ya existe tercero identificado. |
Reconocimiento de la obligación
El reconocimiento de la obligación declara que existe una deuda exigible contra la Hacienda Pública. Para ello debe acreditarse que el acreedor ha cumplido la prestación o que se ha producido el supuesto que genera derecho al cobro.
Ejemplos:
- factura conformada por suministro recibido;
- certificación de obra;
- nómina devengada;
- subvención justificada;
- indemnización reconocida.
Frase de examen: la obligación se reconoce cuando el gasto ya es exigible; no basta con que hubiera crédito o contrato.
Documentos contables
Los documentos contables reflejan las fases de ejecución en el sistema contable.
| Documento |
Uso |
| RC |
Retención de crédito. |
| A |
Autorización del gasto. |
| D |
Compromiso del gasto. |
| O |
Reconocimiento de obligación. |
| P |
Ordenación del pago. |
| AD |
Autorización y compromiso simultáneos. |
| ADO |
Autorización, compromiso y obligación simultáneos. |
| OK |
Reconocimiento de obligación en determinados procedimientos. |
La denominación exacta y los requisitos documentales se determinan para cada tipo de gasto por la persona titular del Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado. La operatoria contable puede utilizar documentos mixtos, pero la acumulación no elimina las fases jurídicas que se están realizando.
En expedientes sencillos puede utilizarse un documento acumulado ADO: se autoriza, se compromete y se reconoce la obligación de forma simultánea. Es habitual en gastos menores, facturas simples o pagos donde la prestación ya está realizada y existe factura conformada. En expedientes complejos, como contratos mayores, lo normal es separar fases.
| Expediente |
Documento frecuente |
| Contrato antes de licitar |
RC y A. |
| Adjudicación |
D o AD si se acumula. |
| Factura conformada |
O. |
| Gasto menor ya realizado |
ADO si procede. |
| Nómina mensual |
Documentos de obligación y pago según operatoria. |
Compromisos de gasto para ejercicios posteriores
Los compromisos plurianuales permiten que un expediente afecte a varios ejercicios. Se usan en contratos, inversiones, arrendamientos, subvenciones plurianuales o proyectos de larga duración.
Para asumirlos deben respetarse los límites de la LGP: la ejecución debe iniciarse en el ejercicio en que se autorizan y, con carácter general, no pueden extenderse a más de cuatro ejercicios posteriores. La cuantía que se impute a cada uno de ellos no puede exceder de los porcentajes sobre el crédito inicial del ejercicio: 70 % en el ejercicio inmediato siguiente, 60 % en el segundo, 50 % en el tercero y 50 % en el cuarto. El Gobierno puede modificar esos porcentajes, los límites y el número de anualidades, a iniciativa del Ministerio de Hacienda y a propuesta del ministerio correspondiente.
En los contratos de obra plurianuales, salvo los celebrados bajo la modalidad de abono total del precio, se retiene además un 10 % del importe de adjudicación en el momento de esta. La retención se aplica al ejercicio en que finalice el plazo de terminación de la obra o al siguiente, según cuándo se prevea pagar la certificación final.
| Control |
Pregunta clave |
| Temporal |
¿Cuántos ejercicios futuros afecta? |
| Cuantitativo |
¿Respeta porcentajes máximos? |
| Competencial |
¿Quién autoriza la excepción si la hay? |
| Presupuestario |
¿Existe crédito en el ejercicio corriente? |
Ordenación del pago
La ordenación del pago es la fase en la que se expiden órdenes de pago contra el Tesoro Público por obligaciones ya reconocidas. La Ley 47/2003 atribuye las funciones de Ordenador General de Pagos del Estado a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, bajo la superior autoridad del titular del Ministerio de Economía. En la Seguridad Social, la ordenación general corresponde a la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social bajo la autoridad del titular del ministerio competente.
No decide si existe o no derecho del acreedor; eso se resolvió en el reconocimiento de la obligación. La ordenación organiza el pago de obligaciones válidas y exigibles.
| Fase |
Pregunta |
| Reconocimiento de obligación |
¿Debe pagar la Administración? |
| Ordenación del pago |
¿Se ordena pagar la obligación reconocida? |
| Pago material |
¿Se entrega efectivamente el dinero? |
Realización del pago
El pago material extingue la obligación mediante entrega de fondos al acreedor o perceptor legítimo. La forma ordinaria es transferencia bancaria, aunque pueden existir otros medios legalmente previstos.
Los perceptores pueden ser:
- acreedores directos;
- representantes acreditados;
- habilitados o cajeros pagadores;
- entidades colaboradoras;
- beneficiarios de subvenciones;
- empleados públicos en nómina o indemnizaciones.
El pago debe realizarse a persona legitimada y por importe correcto, con retenciones fiscales o de Seguridad Social cuando procedan. Se considera pago indebido el realizado por error material, aritmético o de hecho a quien no tenía derecho de cobro o por una cuantía superior a la reconocida; debe reintegrarse y, salvo regla especial, genera el interés previsto legalmente.
Control del gasto público
El control del gasto público garantiza que los fondos se gestionen conforme a legalidad, economía, eficiencia y eficacia.
| Tipo de control |
Quién lo realiza |
Momento |
| Control interno |
IGAE e intervenciones. |
Antes, durante o después de la gestión. |
| Control externo |
Tribunal de Cuentas. |
Posterior, con fiscalización y jurisdicción contable. |
| Control parlamentario |
Cortes Generales. |
Aprobación, seguimiento y responsabilidad política. |
Control de legalidad
El control de legalidad verifica que el gasto se ajusta al ordenamiento jurídico: competencia, crédito, procedimiento, fiscalización, contratación, subvenciones, nómina, justificación y pago.
La fiscalización previa examina actos antes de que produzcan efectos económicos relevantes. Si se detecta infracción, puede formularse reparo. El reparo puede suspender la tramitación en determinados casos.
Cuidado en test: control de legalidad no valora solo si el gasto “parece útil”; comprueba si se ajusta a normas presupuestarias, procedimentales y sustantivas.
La función interventora tiene modalidades de intervención formal y material. La formal verifica, mediante el examen de los documentos preceptivos, los requisitos legales necesarios para adoptar el acuerdo; la material comprueba la real y efectiva aplicación de los fondos públicos. La fiscalización previa puede ser plena o limitada previa, según el régimen aplicable. En la limitada se revisan extremos esenciales antes del acto, como la existencia de crédito adecuado y suficiente, la competencia y los requisitos específicos del gasto; otros aspectos pueden controlarse después mediante control financiero permanente o auditoría pública.
| Modalidad de control interno |
Rasgo |
| Función interventora |
Control previo de legalidad de actos económicos. |
| Control financiero permanente |
Seguimiento continuo de la gestión económico-financiera. |
| Auditoría pública |
Revisión posterior de cuentas, cumplimiento u operativa. |
El reparo es la manifestación formal de la Intervención cuando formula objeciones al expediente. Si el reparo deriva de insuficiencia o inadecuación de crédito o se refiere a obligaciones o gastos cuya continuación pueda causar quebranto económico, suspende la tramitación hasta que se subsane o se resuelva conforme a la Ley. La omisión de la función interventora no se convalida automáticamente: antes de reconocer la obligación debe tramitarse el procedimiento específico previsto en la LGP.
Tribunal de Cuentas
El artículo 136 CE define el Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
La Ley Orgánica 2/1982 añade que es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores autonómicos previstos en Estatutos.
Funciones principales:
- fiscalización externa de cuentas y gestión económica;
- examen de la Cuenta General del Estado;
- fiscalización del sector público;
- enjuiciamiento contable por responsabilidad contable;
- remisión de informes a las Cortes Generales.
La función fiscalizadora y la jurisdiccional no son iguales. Fiscalizar es examinar cuentas y gestión; enjuiciar contablemente es exigir responsabilidad por daños causados a fondos públicos cuando concurren los requisitos legales. La Cuenta General del Estado se forma mediante la consolidación de las cuentas anuales de las entidades del sector público estatal y debe informar sobre la situación patrimonial y financiera, el resultado económico-patrimonial y la ejecución presupuestaria. La IGAE la forma y la eleva al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente; el Tribunal dispone de seis meses para examinarla y comprobarla desde que la recibe.
| Función |
Resultado |
| Fiscalizadora |
Informes, mociones, notas y memoria anual. |
| Jurisdiccional contable |
Procedimientos de responsabilidad contable. |
| Relación con Cortes |
Dependencia directa y remisión de informes. |
Repaso final
- Fases del gasto: autorización, compromiso, reconocimiento de obligación, ordenación del pago y pago material.
- Documentos: RC, A, D, O, P y documentos mixtos como AD o ADO.
- Autorización reserva crédito; compromiso vincula frente a tercero.
- Reconocimiento de obligación declara deuda exigible.
- Ordenación del pago no es pago material.
- Los compromisos plurianuales afectan a ejercicios futuros con límites.
- La IGAE ejerce control interno.
- El Tribunal de Cuentas ejerce control externo y jurisdicción contable.
- El control de legalidad comprueba competencia, crédito, procedimiento y adecuación normativa.