Bloque III
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Las fuentes del derecho administrativo. La jerarquía de las fuentes. La ley. Las disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo. El reglamento: concepto, clases y límites. Otras fuentes del derecho administrativo.
Lectura ágil
Ordenar fuentes del Derecho administrativo y jerarquía normativa.
ley, decreto-ley, decreto legislativo, reglamento y otras fuentes
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Fuentes = rango, órgano que aprueba, límites y control.
Este tema se estudia sobre la Constitución Española, especialmente los artículos 9.3, 81 a 86, 96, 97, 103 y 106. La Constitución fija la jerarquía normativa, la reserva de ley, la potestad legislativa de las Cortes Generales, las normas del Gobierno con fuerza de ley y la potestad reglamentaria. Deben añadirse las reglas legales sobre inderogabilidad singular, instrucciones y órdenes de servicio y jerarquía de los reglamentos.
También deben tenerse presentes el Código Civil, en particular su artículo 1 sobre fuentes del ordenamiento jurídico; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por las reglas del procedimiento administrativo y validez de actos; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, por el régimen jurídico del sector público; y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la iniciativa legislativa y potestad reglamentaria del Gobierno.
Las fuentes del Derecho son las formas mediante las cuales se crean o manifiestan las normas jurídicas. En Derecho administrativo interesan porque la Administración solo puede actuar cuando el ordenamiento se lo permite y dentro de los límites establecidos por las normas.
El artículo 1 del Código Civil enumera como fuentes del ordenamiento jurídico la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. En Derecho administrativo, esa fórmula debe completarse con la Constitución, el Derecho de la Unión Europea, los tratados internacionales, las normas con rango de ley, los reglamentos y la jurisprudencia como criterio interpretativo.
| Fuente | Papel en Derecho administrativo |
|---|---|
| Constitución Española | Norma suprema y parámetro de validez del resto del ordenamiento. |
| Derecho de la Unión Europea | Tiene primacía de aplicación frente a la norma interna incompatible en materias regidas por el Derecho de la Unión. |
| Tratados internacionales | Forman parte del ordenamiento interno tras su publicación oficial en España. |
| Leyes y normas con rango de ley | Regulan materias reservadas y habilitan la actuación administrativa. |
| Reglamentos | Desarrollan la ley y ordenan la organización y actuación administrativa. |
| Costumbre | Papel muy limitado, siempre que no sea contraria a la ley. |
| Principios generales | Informan el ordenamiento y ayudan a interpretar y controlar la actuación administrativa. |
| Jurisprudencia | Complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar las fuentes. |
Frase de examen: la Administración no crea libremente su marco de actuación; actúa sometida a la Constitución, la ley y el Derecho.
El artículo 9.3 de la Constitución garantiza principios esenciales para ordenar las fuentes: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
La jerarquía normativa impide que una norma inferior contradiga una superior. Si un reglamento contradice una ley, prevalece la ley y el reglamento puede ser anulado. Si una ley contradice la Constitución, corresponde al Tribunal Constitucional depurarla por los cauces previstos.
| Principio | Significado práctico |
|---|---|
| Legalidad | La actuación pública debe apoyarse en normas jurídicas. |
| Jerarquía normativa | La norma inferior no puede contradecir a la superior. |
| Publicidad de las normas | Las normas deben publicarse oficialmente para ser exigibles. |
| Irretroactividad garantizada | Protege frente a disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. |
| Seguridad jurídica | Exige certeza, estabilidad y previsibilidad razonable. |
| Responsabilidad | Los poderes públicos responden en los términos establecidos. |
| Interdicción de la arbitrariedad | Prohíbe decisiones caprichosas o sin justificación racional. |
Cuidado en test: la Constitución no prohíbe toda retroactividad. Prohíbe la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
La ley es la norma aprobada por las Cortes Generales mediante el procedimiento legislativo. En sentido amplio se habla de ley para normas con rango de ley; en sentido estricto, para las aprobadas por Parlamento.
En el ordenamiento estatal hay que distinguir ley ordinaria y ley orgánica. Ambas tienen rango de ley, pero se diferencian por materias reservadas y mayoría de aprobación.
| Tipo de ley | Materias | Mayoría |
|---|---|---|
| Ley ordinaria | Materias no reservadas a ley orgánica ni a otro tipo normativo especial. | Mayoría ordinaria conforme al procedimiento legislativo. |
| Ley orgánica | Desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y demás materias previstas en la Constitución. | Mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto. |
La ley ordinaria no es inferior jerárquicamente a la ley orgánica en todas las materias. La relación se explica por competencia material: si una materia está reservada a ley orgánica, no puede regularse por ley ordinaria; si no está reservada, no hace falta ley orgánica. La ley orgánica tampoco puede regular cualquier materia ajena a su reserva para convertirla en orgánica.
Regla mental: ley orgánica = materia reservada + mayoría absoluta final del Congreso.
La reserva de ley significa que determinadas materias deben regularse por ley y no pueden dejarse libremente al reglamento. Es una garantía democrática: las materias más sensibles se regulan por las Cortes, no solo por el Gobierno o la Administración.
Ejemplos de reserva de ley:
La reserva de ley no impide todo desarrollo reglamentario. Lo que exige es que la ley establezca las reglas esenciales y que el reglamento se limite a completar o desarrollar dentro de los límites legales.
El decreto-ley es una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Se regula en el artículo 86 de la Constitución.
No puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.
Debe ser sometido inmediatamente a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso debe convalidarlo o derogarlo. Durante ese plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
| Elemento | Decreto-ley |
|---|---|
| Órgano | Gobierno. |
| Presupuesto | Extraordinaria y urgente necesidad. |
| Rango | Fuerza de ley. |
| Carácter | Disposición legislativa provisional, sometida a convalidación o derogación. |
| Control parlamentario | Congreso en 30 días. |
| Límites materiales | Instituciones básicas, título I, régimen autonómico y Derecho electoral general. |
Cuidado en test: el decreto-ley lo dicta el Gobierno, pero lo controla el Congreso. No es una ley ordinaria ni un reglamento.
El decreto legislativo es una norma con rango de ley dictada por el Gobierno en virtud de delegación de las Cortes Generales. Se regula en los artículos 82 a 85 de la Constitución.
La delegación legislativa puede adoptar dos formas:
| Delegación | Resultado | Instrumento de delegación |
|---|---|---|
| Ley de bases | Texto articulado. | Ley de bases. |
| Autorización para refundir textos | Texto refundido. | Ley ordinaria. |
La delegación debe otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación de plazo. Se agota por el uso que haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado.
Las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
Regla mental: decreto-ley = urgencia; decreto legislativo = delegación.
El reglamento es una norma jurídica subordinada a la ley, dictada por el Gobierno o la Administración en ejercicio de la potestad reglamentaria. El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Los reglamentos sirven para desarrollar leyes, ordenar la organización administrativa, regular procedimientos internos y concretar aspectos técnicos. No pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a ley sin habilitación suficiente.
| Clase de reglamento | Función |
|---|---|
| Ejecutivo | Desarrolla una ley. |
| Independiente | Se limita, en especial, a materias organizativas o internas no reservadas a ley; no habilita al Gobierno para regular cualquier materia no reservada. |
| Organizativo | Ordena estructura y funcionamiento interno. |
| De necesidad | Categoría excepcional cuya admisión y alcance dependen de una habilitación legal concreta; no sustituye al decreto-ley. |
Los reglamentos ilegales pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Además, el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial ordena a los jueces y tribunales no aplicar los reglamentos o disposiciones contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.
| Límite | Consecuencia |
|---|---|
| Constitución | Ningún reglamento puede vulnerarla. |
| Ley | El reglamento no puede contradecir ni sustituir la ley. |
| Reserva de ley | No puede regular lo esencial de materias reservadas a ley. |
| Jerarquía reglamentaria | Un reglamento inferior no puede contradecir otro superior. |
| Competencia | Debe dictarlo órgano competente. |
| Procedimiento | Debe seguir trámites exigidos para su aprobación. |
| Interdicción de arbitrariedad | Debe responder a una justificación racional. |
Cuidado en test: el reglamento es norma; el acto administrativo aplica el ordenamiento a un caso concreto. Una ordenanza, un real decreto reglamentario o una orden ministerial pueden ser reglamentos; una resolución individual suele ser acto.
En el ámbito estatal, los reglamentos aprobados por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros revisten la forma de real decreto; los aprobados por un ministro, la de orden ministerial. Las disposiciones reglamentarias se ordenan jerárquicamente: el real decreto del Presidente o del Consejo de Ministros prevalece sobre la orden ministerial. Las instrucciones y órdenes de servicio del artículo 6 de la Ley 40/2015 dirigen la actividad interna de los órganos dependientes y no son, por esa sola denominación, reglamentos generales.
La costumbre tiene escaso papel en Derecho administrativo porque la Administración actúa sometida a legalidad y competencia. Conforme al artículo 1.3 del Código Civil, solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada; en particular, no puede prevalecer frente a una norma escrita.
Los principios generales del Derecho tienen gran importancia: buena fe, confianza legítima, proporcionalidad, igualdad, seguridad jurídica, eficacia, coordinación, cooperación, responsabilidad, interdicción de arbitrariedad y servicio objetivo a intereses generales.
La jurisprudencia no es fuente en el mismo sentido que la ley, pero complementa el ordenamiento al interpretar y aplicar las normas. En Derecho administrativo es fundamental por el control de reglamentos, actos, responsabilidad patrimonial, contratación y procedimiento.
| Fuente complementaria | Utilidad |
|---|---|
| Costumbre | Residual y subordinada a la ley. |
| Principios generales | Interpretan, integran y limitan actuación administrativa. |
| Jurisprudencia | Unifica interpretación y orienta aplicación. |
| Doctrina administrativa | Criterios de órganos consultivos y de control, sin valor general de ley. |
| Soft law | Guías, instrucciones o recomendaciones sin rango normativo pleno, según el caso. |