Tema III.6

Normativa de referencia

La responsabilidad patrimonial se apoya en una idea constitucional muy sencilla: si una Administración causa una lesión antijurídica a una persona por el funcionamiento de un servicio público, debe indemnizarla. La regla nace del artículo 106.2 de la Constitución Española (CE) y se desarrolla, principalmente, en los artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) completa el régimen procedimental: solicitud, prescripción, especialidades de instrucción, informes, dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, terminación y resolución.

También conviene recordar:

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP): distribución de la responsabilidad frente a terceros durante la ejecución del contrato, especialmente en el artículo 196.
• Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial (LOPJ): responsabilidad por funcionamiento de la Administración de Justicia.
• Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP): intereses de demora en el pago de indemnizaciones.

Concepto de responsabilidad patrimonial

La responsabilidad patrimonial es el deber de las Administraciones Públicas de indemnizar a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo fuerza mayor o daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar.

El sistema español es amplio porque no exige, como regla general, probar culpa del funcionario. Lo importante no es si la Administración actuó con buena o mala intención, sino si concurren los requisitos legales: lesión antijurídica, daño efectivo, relación de causalidad y ausencia de causas de exclusión.

Frase de examen: no todo daño causado cerca de una Administración genera responsabilidad; debe ser daño antijurídico, efectivo, evaluable, individualizado y causalmente conectado con un servicio público.

Funcionamiento normal y anormal

La responsabilidad puede nacer tanto del funcionamiento normal como del funcionamiento anormal del servicio público.

El funcionamiento anormal es más intuitivo: retrasos indebidos, errores materiales graves, falta de conservación, defectos de vigilancia, pérdida de expedientes o actuación administrativa irregular. El funcionamiento normal es más delicado: incluso una actuación correcta puede causar un sacrificio singular que la persona no tenga obligación de soportar.

Cuidado en test: la anulación de un acto administrativo no implica automáticamente indemnización. El artículo 32.1 LRJSP dice expresamente que la anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa no presupone, por sí misma, derecho a indemnización.

Clases de responsabilidad patrimonial

En el programa interesa distinguir varias manifestaciones:

1. Responsabilidad administrativa ordinaria: daños causados por el funcionamiento de servicios públicos.
2. Responsabilidad concurrente: intervienen varias Administraciones en la producción del daño.
3. Responsabilidad de Derecho privado: la Administración actúa directamente o mediante entidad de Derecho privado.
4. Responsabilidad del Estado legislador: daños derivados de normas con rango de ley en los supuestos legalmente previstos.
5. Responsabilidad de autoridades y personal: acción de regreso o responsabilidad directa frente a la propia Administración.

Responsabilidad concurrente

Cuando la gestión deriva de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones, las Administraciones intervinientes responden frente al particular de forma solidaria. El instrumento que regula la actuación conjunta puede distribuir internamente la responsabilidad.

En otros casos de concurrencia, se atiende a criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Si no puede determinarse la cuota de cada Administración, la responsabilidad será solidaria.

Responsabilidad de Derecho privado

Aunque la Administración actúe en relaciones de Derecho privado, su responsabilidad se exige conforme a los artículos 32 y siguientes LRJSP. Esto evita que la Administración esquive el régimen público utilizando sociedades, entidades instrumentales o formas privadas de actuación. La responsabilidad se exigirá, en todo caso, conforme al procedimiento común de la LPACAP.

Responsabilidad del Estado legislador

Puede surgir cuando el daño derive de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, siempre que concurran los requisitos estrictos de los apartados 3 a 6 del artículo 32 LRJSP. En ambos supuestos solo son indemnizables, como regla, los daños producidos durante los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia, salvo que esta disponga otra cosa.

En normas inconstitucionales se exige que el particular haya obtenido sentencia firme desestimatoria contra la actuación administrativa causante del daño y que hubiera alegado la inconstitucionalidad después declarada. En normas contrarias al Derecho de la Unión Europea, además, el particular debe haber obtenido sentencia firme desestimatoria y haber alegado la infracción posteriormente declarada; la norma debe conferir derechos a particulares, el incumplimiento debe estar suficientemente caracterizado y debe existir relación causal directa.

Regla mental: primero identifica el origen del daño: servicio administrativo, actuación conjunta, entidad privada instrumental, ley inconstitucional, Derecho de la Unión Europea o actuación de personal.

Requisitos generales

Lesión antijurídica

La lesión es antijurídica cuando la persona perjudicada no tiene el deber jurídico de soportarla. No basta con que exista perjuicio. Determinadas cargas legales, sanciones válidas, tributos legalmente exigidos o consecuencias normales de una actuación ajustada a Derecho pueden producir molestias o costes sin generar indemnización.

Daño efectivo, evaluable e individualizado

El daño debe ser real. No se indemnizan expectativas remotas ni molestias abstractas. Además, debe poder valorarse económicamente y referirse a una persona concreta o a un grupo identificable.

Relación de causalidad

Debe existir conexión entre el funcionamiento del servicio y el daño. Si el perjuicio se debe exclusivamente a la conducta de la víctima, a un tercero o a fuerza mayor, la responsabilidad puede excluirse. Si concurren varias causas, puede moderarse o distribuirse la responsabilidad.

Ausencia de fuerza mayor

La fuerza mayor excluye responsabilidad. No debe confundirse con el caso fortuito interno al servicio. La fuerza mayor es un acontecimiento externo, imprevisible o inevitable, ajeno a la organización administrativa.

Cuidado en test: si el supuesto dice que el daño deriva de un hecho imprevisible e inevitable ajeno al servicio, la respuesta suele ir hacia fuerza mayor. Si habla de falta de mantenimiento, error de funcionamiento o defecto organizativo, normalmente no hay fuerza mayor.

Procedimiento de reclamación

El derecho a reclamar prescribe al año. El cómputo depende del tipo de daño:

La solicitud debe concretar lesiones, relación de causalidad, evaluación económica si es posible y momento en que se produjo el daño. Durante la instrucción es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión.

El informe del servicio causante debe solicitarse siempre y su emisión no puede exceder de diez días. Además, es preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado en la Administración General del Estado, o del órgano consultivo autonómico equivalente, cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros —o al umbral que establezca la legislación autonómica— y en los demás casos previstos por la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado. El dictamen no sustituye a la resolución del órgano competente.

La Administración puede iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial cuando no haya prescrito el derecho a reclamar y aprecie que se ha producido una lesión indemnizable. En estos casos, debe notificarse el acuerdo de iniciación a las personas presuntamente lesionadas para que puedan formular alegaciones y aportar documentos.

La propuesta de resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad, la valoración del daño, la cuantía y el modo de indemnización. La resolución final no puede limitarse a decir que hubo un accidente o una actuación administrativa; debe razonar si concurren todos los presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

Indemnización y efectos

La indemnización busca reparar el daño causado, no enriquecer a la persona perjudicada. Se calcula conforme a criterios de valoración de la legislación fiscal, expropiatoria y demás normas aplicables. En casos de muerte o lesiones corporales puede tomarse como referencia el baremo vigente en materia de seguros obligatorios y Seguridad Social.

La cuantía se calcula con referencia al día en que la lesión se produjo, sin perjuicio de actualización a la fecha en que finaliza el procedimiento y de los intereses que correspondan por demora en el pago.

La indemnización puede sustituirse por compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y exista acuerdo con la persona interesada.

Errores habituales: confundir indemnización con sanción; pensar que la responsabilidad exige siempre culpa; olvidar que la fuerza mayor excluye; y responder que todo acto anulado genera automáticamente indemnización.

Responsabilidad de autoridades y personal

El particular perjudicado reclama directamente a la Administración, no al funcionario. Una vez indemnizado el perjudicado, la Administración debe exigir de oficio responsabilidad a sus autoridades y personal cuando hayan incurrido en dolo, culpa o negligencia graves.

El procedimiento interno incluye, al menos:

La resolución que declara responsabilidad pone fin a la vía administrativa. La responsabilidad penal del personal se exige conforme a la legislación penal y no suspende el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial salvo que la determinación de los hechos penales sea necesaria para fijarla.

Repaso final

• Base constitucional: artículo 106.2 CE.
• Régimen general: artículos 32 a 37 LRJSP y especialidades procedimentales de la LPACAP.
• Requisitos: daño efectivo, evaluable, individualizado, antijurídico y causal.
• Excluyen o limitan: fuerza mayor, deber jurídico de soportar, culpa de la víctima, tercero o falta de causalidad.
• La anulación de un acto no genera por sí sola derecho a indemnización.
• El plazo general de reclamación es de un año.
• En daños físicos o psíquicos, el año comienza desde la curación o determinación de secuelas.
• El particular reclama a la Administración; la acción contra autoridades y personal es posterior e interna si hubo dolo, culpa o negligencia graves.