Bloque III
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Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento. Formas de gestión de los servicios públicos.
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Separar formas de actividad administrativa y formas de gestión de servicios.
limitación, arbitral, servicio público, fomento y gestión
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Actividad = limitar, incentivar, prestar, arbitrar o gestionar.
Este tema se estudia con una base general de Derecho administrativo y varias normas sectoriales. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, aporta el procedimiento común. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, regula principios de actuación, potestad sancionadora, responsabilidad y organización. La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, es la referencia básica de la actividad de fomento mediante subvenciones. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, es esencial para la gestión contractual de servicios públicos y concesiones.
También deben tenerse presentes la Constitución Española, especialmente los artículos 9.3, 103, 106, 128 y 131, y la legislación sectorial aplicable a servicios concretos como sanidad, educación, transportes, telecomunicaciones, energía, consumidores o medio ambiente.
La Administración actúa de muchas formas. Puede limitar actividades privadas, sancionar, prestar servicios, conceder ayudas, mediar o resolver conflictos, planificar, inspeccionar, contratar, autorizar o fomentar conductas.
La clasificación clásica distingue actividad de limitación, actividad arbitral, actividad de servicio público y actividad de fomento. A veces se añade la actividad sancionadora como modalidad propia o incluida dentro de la actividad de limitación.
| Forma de actividad | Qué hace la Administración | Ejemplo |
|---|---|---|
| Limitación o policía | Ordena, condiciona o restringe actividades privadas por interés general. | Licencias, autorizaciones, inspecciones, órdenes. |
| Sancionadora | Castiga infracciones administrativas. | Multa por incumplir una norma administrativa. |
| Arbitral | Interviene para resolver conflictos entre sujetos. | Arbitraje de consumo. |
| Servicio público | Presta actividades o servicios a la ciudadanía. | Transporte, abastecimiento, educación, asistencia. |
| Fomento | Incentiva actividades privadas de interés general. | Subvenciones, premios, becas, beneficios fiscales. |
Frase de examen: limitación restringe, servicio presta, fomento incentiva y arbitral resuelve conflictos.
La actividad de limitación consiste en condicionar o restringir derechos o actividades privadas para proteger el interés general. No busca castigar, sino prevenir riesgos, ordenar sectores o asegurar que una actividad cumple requisitos.
Instrumentos típicos:
| Instrumento | Función |
|---|---|
| Autorización | Permite realizar una actividad tras comprobar requisitos. |
| Licencia | Modalidad de autorización, frecuente en ámbitos urbanísticos o sectoriales. |
| Comunicación previa | La persona comunica datos antes o al iniciar la actividad. |
| Declaración responsable | La persona declara que cumple requisitos y dispone de documentación. |
| Orden administrativa | Impone una conducta concreta. |
| Inspección | Comprueba cumplimiento normativo. |
| Prohibición | Impide una actividad por razones legales. |
La autorización levanta una prohibición preventiva. La declaración responsable y la comunicación previa permiten iniciar actividades con menos carga previa, sin perjuicio de comprobación, control e inspección posterior.
El artículo 69 de la Ley 39/2015 distingue dos técnicas que no deben confundirse:
Ambas producen efectos desde su presentación, salvo que la legislación aplicable establezca otra cosa o la técnica no sea adecuada. La Administración conserva sus facultades de comprobación, control e inspección. Si la declaración contiene datos esenciales falsos o se omite de forma esencial, o no se presenta cuando era necesaria, no puede continuarse la actividad desde que se declare esa circunstancia; además, pueden exigirse responsabilidades y quedar impedida la obtención de un nuevo título para la misma actividad durante el periodo que establezca la ley.
Cuidado en test: declaración responsable no significa ausencia de control. La Administración puede comprobar después y exigir responsabilidades si los datos son falsos o no se cumplen requisitos.
La potestad sancionadora permite imponer sanciones por infracciones administrativas. Aunque se relaciona con la actividad de limitación, tiene entidad propia por sus garantías.
La Ley 40/2015 recoge principios de potestad sancionadora como legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y non bis in idem. La Ley 39/2015 contiene especialidades procedimentales.
| Principio | Significado |
|---|---|
| Legalidad | Solo puede sancionarse conforme a norma que prevea infracción y sanción. |
| Tipicidad | La conducta sancionada debe encajar en una infracción prevista. |
| Irretroactividad | No se aplican disposiciones sancionadoras no favorables. |
| Proporcionalidad | La sanción debe adecuarse a gravedad y circunstancias. |
| Responsabilidad | Debe existir responsabilidad del infractor. |
| Non bis in idem | No doble sanción por los mismos hechos, sujeto y fundamento. |
| Prescripción | Infracciones y sanciones prescriben según la norma aplicable. |
Cuidado en test: una medida de restablecimiento de legalidad no siempre es sanción. Puede ordenarse reponer una situación aunque además exista sanción.
La actividad arbitral se produce cuando la Administración interviene en la resolución de conflictos entre sujetos, normalmente porque una norma atribuye esa función a órganos administrativos o sistemas arbitrales.
El ejemplo más conocido es el arbitraje de consumo. El régimen vigente se encuentra en el Real Decreto Legislativo 1/2007 y en el Real Decreto 713/2024, que aprueba el Reglamento del Sistema Arbitral de Consumo. Permite resolver extrajudicialmente conflictos entre consumidores y empresarios mediante un sistema voluntario para las partes, con laudo vinculante y ejecutivo cuando existe convenio arbitral válido.
El arbitraje solo alcanza controversias sobre materias de libre disposición. No pueden someterse, entre otras, las controversias por intoxicación, lesión, muerte o indicios racionales de delito, ni las relativas a servicios públicos de interés general no económicos o no prestacionales facilitados por las Administraciones públicas. Si existe oferta pública de adhesión, el convenio puede quedar formalizado por la solicitud; si no existe convenio, la Junta traslada la solicitud a la empresa para que acepte o rechace. Por eso no es correcto presentarlo siempre como automático.
| Elemento | Actividad arbitral |
|---|---|
| Finalidad | Resolver conflicto entre partes. |
| Posición de la Administración | No presta un servicio material ni sanciona, sino que facilita o decide conforme al sistema arbitral. |
| Ejemplo típico | Sistema arbitral de consumo. |
| Resultado | Laudo o decisión en los términos previstos. |
La actividad arbitral no debe confundirse con recurso administrativo. En el recurso, una persona impugna un acto ante la Administración. En el arbitraje, se resuelve un conflicto entre partes dentro de un sistema específico.
La actividad de servicio público consiste en prestar utilidades o prestaciones destinadas a satisfacer necesidades colectivas. El concepto ha evolucionado: no todo servicio prestado por la Administración es servicio público en sentido estricto, y no todo servicio de interés general se presta directamente por una Administración.
Rasgos tradicionales del servicio público:
| Principio del servicio | Ejemplo |
|---|---|
| Continuidad | No interrupción injustificada de un transporte público esencial. |
| Igualdad | Acceso sin discriminación a servicios en condiciones legales. |
| Regularidad | Prestación conforme a horarios, estándares o condiciones. |
| Adaptabilidad | Ajuste del servicio a cambios técnicos o sociales. |
| Control público | Supervisión de calidad, tarifas o cumplimiento. |
Errores habituales: identificar servicio público solo con gestión directa. Un servicio público puede gestionarse directamente o mediante fórmulas contractuales, manteniendo control público.
La actividad de fomento busca orientar conductas privadas hacia fines de interés general mediante estímulos, ventajas o ayudas. La Administración no impone directamente una conducta, sino que incentiva que se realice.
Instrumentos de fomento:
| Instrumento | Ejemplo |
|---|---|
| Subvenciones | Ayudas para proyectos, becas, asociaciones o empresas. |
| Premios | Reconocimiento económico o simbólico por una actividad. |
| Beneficios fiscales | Deducciones, bonificaciones o exenciones previstas por ley. |
| Créditos o avales públicos | Financiación en condiciones favorables. |
| Convenios | Colaboración para objetivos de interés general. |
| Campañas y formación | Impulso de comportamientos socialmente deseados. |
La subvención es la técnica típica de fomento. Según la Ley 38/2003, se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por Administraciones Públicas a favor de personas públicas o privadas que cumpla tres notas: entrega sin contraprestación directa, sujeción a un objetivo o comportamiento determinado y finalidad de utilidad pública, interés social o promoción de una finalidad pública.
La subvención no remunera una prestación recibida directamente por la Administración. Si esta necesita que una empresa ejecute una prestación a cambio de un precio, la figura adecuada será normalmente un contrato, no una subvención. La gestión debe respetar, entre otros, publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, además de eficacia y eficiencia. La concesión directa solo procede en los supuestos legalmente previstos; fuera de ellos, la concurrencia competitiva es la regla ordinaria. El beneficiario debe cumplir el objetivo, justificarlo y someterse al control. El incumplimiento puede producir reintegro, con los intereses de demora que correspondan, sin que el reintegro tenga por sí mismo naturaleza sancionadora.
La gestión de subvenciones se realiza conforme a publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, no discriminación, eficacia en el cumplimiento de objetivos y eficiencia en la asignación de recursos.
| Fase | Contenido |
|---|---|
| Bases reguladoras | Normas que fijan requisitos, criterios y obligaciones. |
| Convocatoria | Acto que abre el procedimiento concreto de concesión. |
| Solicitud | Presentación por posibles beneficiarios. |
| Instrucción | Comprobación y valoración. |
| Resolución | Concesión o denegación. |
| Justificación | Acreditar cumplimiento de finalidad y gasto. |
| Reintegro | Devolución por incumplimiento, exceso o causa legal. |
Cuidado en test: subvención no es contrato. En el contrato hay intercambio de prestaciones; en la subvención hay ayuda condicionada a una finalidad pública sin contraprestación directa para la Administración concedente.
Cada forma de actividad utiliza procedimientos adecuados a su finalidad.
| Actividad | Procedimiento típico | Garantía principal |
|---|---|---|
| Limitación | Autorización, declaración responsable, inspección. | Comprobación de requisitos y proporcionalidad. |
| Sancionadora | Procedimiento sancionador. | Tipicidad, audiencia, prueba y presunción de inocencia. |
| Arbitral | Procedimiento arbitral o sistema sectorial. | Imparcialidad y aceptación del sistema cuando proceda. |
| Servicio público | Organización, contratación o gestión directa. | Continuidad, igualdad y calidad. |
| Fomento | Concesión de subvenciones o ayudas. | Publicidad, concurrencia y justificación. |
La Administración puede gestionar servicios públicos de forma directa o indirecta, según permita la normativa aplicable y se justifique la opción más adecuada.
La gestión directa implica que la propia Administración o una entidad instrumental pública presta el servicio. La gestión indirecta implica que un tercero presta el servicio mediante contrato o fórmula concesional, manteniéndose la titularidad o responsabilidad pública.
| Forma de gestión | Característica |
|---|---|
| Gestión por la propia Administración | El servicio lo presta directamente la Administración titular. |
| Organismo autónomo o entidad pública | Prestación mediante entidad instrumental pública. |
| Sociedad mercantil pública | Gestión a través de sociedad de capital público en los términos legales. |
| Concesión de servicios | Un contratista gestiona el servicio asumiendo riesgo operacional. |
| Contrato de servicios | Un contratista presta una actividad sin asumir riesgo concesional. |
La elección de forma de gestión debe atender a eficiencia, sostenibilidad financiera, control público, calidad, estabilidad, inversión necesaria y régimen jurídico del servicio.
En la concesión de servicios, regulada por la Ley 9/2017, el concesionario gestiona un servicio cuya prestación es competencia o titularidad de la Administración y recibe como contrapartida el derecho a explotar el servicio, solo o acompañado de un precio. La explotación debe transferirle un riesgo operacional real: no tiene garantizada, en condiciones normales, la recuperación de las inversiones ni de los costes de explotación, y queda expuesto a las incertidumbres del mercado. El riesgo puede afectar a la demanda, a la oferta o a ambas. Si el contratista recibe un precio por prestar el servicio sin esa transferencia de riesgo, estaremos ante un contrato de servicios, no ante una concesión de servicios.
Cuidado en test: concesión de servicios y contrato de servicios no son lo mismo. La concesión exige transferencia de riesgo operacional.