Tema I.7

Normativa de referencia

Este tema se estudia sobre la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, texto consolidado del Boletín Oficial del Estado (BOE). Es una norma básica para entender tres bloques: publicidad activa, derecho de acceso a la información pública y buen gobierno.

Debe conectarse con la Constitución Española, especialmente con el artículo 105.b), que remite a la ley el acceso de la ciudadanía a archivos y registros administrativos, y con el artículo 103, que exige una Administración objetiva y sometida plenamente a la ley y al Derecho. Cuando aparezcan datos personales, debe ponerse en relación con el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) y con la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre.

Guía rápida de estudio

Regla mental: transparencia tiene dos puertas: publicación de oficio y solicitud ciudadana.

Cuidado en test: información pública no equivale a expediente propio. El acceso de la Ley 19/2013 alcanza contenidos o documentos en poder de sujetos obligados, pero puede quedar limitado por intereses protegidos o datos personales.

Finalidad y estructura de la Ley 19/2013

El artículo 1 define el objeto de la ley: ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a esa actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos.

La ley se organiza en tres grandes materias:

La transparencia opera en dos planos. La publicidad activa obliga a publicar información sin que nadie la pida. El derecho de acceso permite solicitar información pública que obre en poder de los sujetos obligados.

Frase de examen: publicidad activa es publicación de oficio; derecho de acceso es solicitud de información pública.

Sujetos obligados

La Ley 19/2013 se aplica a un conjunto amplio de sujetos. En su núcleo están las Administraciones Públicas, pero también alcanza al sector público institucional y a determinados órganos constitucionales, entidades y sujetos privados en función de su actividad o financiación.

Además, las personas físicas o jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas deben suministrar información a la Administración, organismo o entidad a la que estén vinculadas, previo requerimiento, para que esta cumpla sus obligaciones de transparencia.

Cuidado en test: no todos los sujetos están sometidos con la misma intensidad. Algunas instituciones aparecen obligadas respecto de actividades sujetas a Derecho administrativo.

Publicidad activa

La publicidad activa consiste en publicar de forma periódica y actualizada información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de la actividad pública. Debe hacerse preferentemente por medios electrónicos, en sedes electrónicas o páginas web, de forma clara, estructurada y entendible.

La ley agrupa la publicidad activa en varios bloques:

En materia de contratos deben publicarse, entre otros datos, objeto, duración, importe de licitación y adjudicación, procedimiento utilizado, instrumentos de publicidad, número de licitadores, identidad del adjudicatario y modificaciones. En subvenciones y ayudas públicas se publica importe, objetivo o finalidad y beneficiarios, con respeto a los límites aplicables.

La publicidad activa también incluye la información de relevancia jurídica del artículo 7: directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas cuando interpreten el Derecho o produzcan efectos jurídicos; anteproyectos y proyectos normativos en los momentos previstos; memorias e informes de los expedientes normativos y documentos sometidos a información pública. Además, el artículo 6 bis obliga a los sujetos del artículo 77.1 de la Ley Orgánica 3/2018 a publicar su inventario de actividades de tratamiento.

La información debe publicarse de manera clara, estructurada y entendible, preferiblemente en formatos reutilizables, y ser comprensible, de acceso fácil y gratuito y accesible para las personas con discapacidad. El Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado facilita el acceso a la información publicada y a la que se solicita con mayor frecuencia. Sus principios técnicos son accesibilidad, interoperabilidad y reutilización.

La publicidad activa no elimina la protección de datos. Cuando la información contenga datos personales, debe publicarse conforme a la normativa de protección de datos y a los criterios de ponderación de la propia Ley 19/2013; los datos especialmente protegidos deben disociarse para su publicación.

Regla mental: publicidad activa: organización, normas, contratos, convenios, subvenciones, presupuestos, cuentas y retribuciones.

Derecho de acceso a la información pública

El artículo 12 reconoce a todas las personas el derecho de acceder a la información pública en los términos previstos en la Constitución, la Ley 19/2013 y el resto del ordenamiento jurídico. No se limita a ciudadanos españoles ni exige acreditar un interés especial.

El artículo 13 define información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

La solicitud se dirige al titular del órgano o entidad que posea la información. Debe permitir dejar constancia de la identidad del solicitante, de la información solicitada, de una dirección de contacto —preferentemente electrónica— y, en su caso, de la modalidad preferida de acceso. El solicitante no está obligado a motivarla: puede explicar sus razones, pero la falta de motivación no puede ser por sí sola causa de rechazo.

Cuidado en test: el derecho de acceso no exige justificar por qué se quiere la información.

Si la solicitud no identifica suficientemente la información, el órgano pide que se concrete en diez días, con advertencia de que, si no se atiende el requerimiento, se tendrá al solicitante por desistido. Durante ese plazo se suspende el plazo para resolver. Si la información no obra en poder del órgano y se conoce el competente, la solicitud se remite a este y se informa al solicitante; si se desconoce, procede la inadmisión motivada con indicación del órgano que, a juicio de quien inadmite, sería competente.

Límites al derecho de acceso

El derecho de acceso no es absoluto. El artículo 14 permite limitarlo cuando acceder a la información suponga un perjuicio para bienes protegidos, y la aplicación del límite debe ser justificada y proporcionada.

Los límites se aplican atendiendo al caso concreto. No basta citar un límite de forma automática; hay que razonar por qué el acceso causa un perjuicio real al bien protegido.

Protección de datos personales

El artículo 15 regula el acceso cuando la información contiene datos personales. La ley distingue varios supuestos.

Si la información contiene datos especialmente protegidos, el acceso exige reglas más estrictas. Cuando se trate de datos relativos a ideología, afiliación sindical, religión o creencias, el acceso solo se puede autorizar si hay consentimiento expreso y por escrito del afectado, salvo que este hubiese hecho manifiestamente públicos los datos antes de la solicitud. Para datos sobre origen racial, salud, vida sexual, datos genéticos o biométricos, o datos relativos a infracciones penales o administrativas sin amonestación pública, el acceso solo puede autorizarse con consentimiento expreso o habilitación legal.

Si se trata de datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, en general se concede el acceso, salvo que prevalezca la protección de datos u otros derechos constitucionalmente protegidos.

En los demás casos se realiza una ponderación razonada entre el interés público en la divulgación y los derechos de las personas afectadas.

Cuidado en test: protección de datos no significa denegación automática. Muchas veces procede ponderar o conceder acceso parcial.

Inadmisión de solicitudes

La ley prevé causas de inadmisión. No son límites materiales, sino razones por las que la solicitud no se tramita hasta una resolución de fondo.

Errores habituales: confundir límite con inadmisión. El límite protege un bien jurídico; la inadmisión evita tramitar solicitudes que no reúnen condiciones para resolver sobre el fondo.

Procedimiento y plazo

La competencia para resolver corresponde al órgano en cuyo poder obre la información. Si la información afecta a derechos o intereses de terceros, debe concederse trámite de alegaciones por quince días. El solicitante queda informado de esta circunstancia y se suspende el plazo para resolver hasta recibir alegaciones o hasta que transcurra el plazo concedido.

La resolución debe notificarse al solicitante y a los terceros afectados que lo hayan solicitado. El plazo general para resolver y notificar es de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Puede ampliarse por otro mes si el volumen o complejidad de la información lo hacen necesario, previa notificación al solicitante.

Deben motivarse las resoluciones que denieguen el acceso, concedan un acceso parcial o una modalidad distinta de la solicitada, o permitan el acceso pese a la oposición de un tercero. Las resoluciones de acceso son recurribles directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque también puede interponerse antes la reclamación potestativa del artículo 24. Cuando incluso indicar si la información existe vulneraría un límite, la resolución puede denegar la solicitud sin confirmar ni negar esa existencia.

El silencio administrativo es desestimatorio.

Si se concede acceso y hubo oposición de tercero, el acceso solo tendrá lugar cuando haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo sin que se haya formalizado o cuando este se haya resuelto confirmando el derecho a recibir la información.

El acceso se realiza preferentemente por vía electrónica. Si no puede darse con la notificación de la resolución, debe facilitarse en un plazo no superior a diez días. Es gratuito, aunque las copias o la transformación a un formato diferente pueden sujetarse a las exacciones previstas legalmente. Si la información ya está publicada, la resolución puede limitarse a indicar cómo acceder a ella.

Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso puede interponerse reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), con carácter potestativo y previo a la impugnación contencioso-administrativa. Esta reclamación tiene carácter sustitutivo de los recursos administrativos ordinarios. No obstante, contra las resoluciones de los órganos constitucionales y estatutarios del artículo 2.1.f) solo cabe recurso contencioso-administrativo. En las comunidades autónomas que hayan atribuido la competencia a un órgano específico, la reclamación corresponde a ese órgano.

El plazo para interponer la reclamación es de un mes desde el día siguiente a la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución de la reclamación es de tres meses. Transcurrido ese plazo, la reclamación se entiende desestimada.

Frase de examen: en acceso a información pública hay silencio desestimatorio tanto en la solicitud inicial como en la reclamación ante el CTBG.

Buen gobierno

La Ley 19/2013 incorpora principios de buen gobierno aplicables a altos cargos y asimilados. Estos principios buscan que el ejercicio de responsabilidades públicas se ajuste a objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, austeridad, imparcialidad y servicio al interés general.

El buen gobierno se proyecta en tres planos:

1. Principios generales: actuación transparente, imparcial, diligente y orientada al interés general.
2. Principios de actuación: plena dedicación y respeto a incompatibilidades y conflictos de intereses, reserva, comunicación de actuaciones irregulares, uso de los poderes para su finalidad, abstención, no aceptación de regalos o favores que puedan condicionar la función, transparencia y gestión adecuada de recursos.
3. Régimen sancionador: infracciones y sanciones por incumplimientos en materia de conflicto de intereses, gestión económico-presupuestaria y disciplina.

El buen gobierno no debe confundirse con Gobierno Abierto. El buen gobierno es un conjunto de obligaciones de conducta para responsables públicos; el Gobierno Abierto es un enfoque más amplio de transparencia, participación, colaboración, rendición de cuentas e integridad.

En la Administración General del Estado, el título II se aplica a los miembros del Gobierno, secretarios de Estado y demás altos cargos de la Administración General del Estado y del sector público estatal vinculado o dependiente. También alcanza a los altos cargos o asimilados autonómicos y locales conforme a su normativa, incluidos los miembros de las juntas de gobierno locales, sin afectar a su condición de cargo electo.

Las infracciones se agrupan en conflicto de intereses, gestión económico-presupuestaria y disciplina. Algunas conductas de gestión económico-presupuestaria son muy graves, como comprometer gastos, reconocer obligaciones u ordenar pagos sin crédito suficiente o infringiendo la normativa presupuestaria. Las consecuencias pueden incluir restitución de cantidades y reparación a la Hacienda Pública, además de las sanciones específicas previstas para cada infracción.

Resumen de repaso

• La Ley 19/2013 regula transparencia, acceso a información pública y buen gobierno.
• La publicidad activa obliga a publicar información sin solicitud previa.
• La publicidad activa debe ser clara, accesible, gratuita y preferiblemente reutilizable; incluye el inventario de actividades de tratamiento en los casos del artículo 6 bis.
• El derecho de acceso corresponde a todas las personas y no exige motivar la solicitud.
• Información pública es la que obra en poder de sujetos obligados y ha sido elaborada o adquirida en ejercicio de sus funciones.
• Si la solicitud es imprecisa, se pide concretarla en diez días; el acceso es preferentemente electrónico y gratuito, con los matices legales sobre copias y formatos.
• Los límites del artículo 14 deben aplicarse de forma justificada y proporcionada.
• Los datos personales se resuelven con reglas específicas y ponderación.
• El plazo general de resolución es de un mes, ampliable por otro mes.
• El silencio es desestimatorio.
• La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es potestativa, previa al contencioso-administrativo y sustituye a los recursos administrativos ordinarios.
• El buen gobierno obliga a altos cargos y asimilados y combina principios de conducta con un régimen sancionador.