Bloque V
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El presupuesto: concepto. Los principios presupuestarios. El ciclo presupuestario. El presupuesto por programas: concepto y fases. Terminología y desarrollo del proceso presupuestario.
Lectura ágil
Entender presupuesto, principios, ciclo y presupuesto por programas.
principios presupuestarios, ciclo y programas
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Presupuesto = autorización, límite, planificación y control anual.
El presupuesto público se regula en la Constitución Española (CE), especialmente en los artículos 134, 135 y 136, y en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP). Esta ley define los Presupuestos Generales del Estado (PGE) como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por los órganos y entidades del sector público estatal. También son relevantes la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, las órdenes anuales de elaboración, la contabilidad pública y las normas de control.
La Constitución fija las reglas esenciales: corresponde al Gobierno elaborar los PGE y a las Cortes Generales examinarlos, enmendarlos y aprobarlos; tienen carácter anual; incluyen la totalidad de gastos e ingresos del sector público estatal; y deben presentarse al Congreso al menos tres meses antes de expirar los del año anterior.
| Idea | Dato que debes retener |
|---|---|
| Art. 134 CE | Gobierno elabora; Cortes examinan, enmiendan y aprueban. |
| Anualidad | Si no hay ley nueva, prórroga automática con límites. |
| Ingresos | Son previsiones. |
| Gastos | Son créditos autorizados y limitativos. |
| Programas | Conectan recursos con objetivos e indicadores. |
Regla mental: presupuesto = autorización de gasto + previsión de ingresos + objetivos públicos.
El presupuesto es el instrumento jurídico, económico y contable que autoriza gastos y prevé ingresos para un período determinado. En el sector público no es solo una previsión financiera: es una autorización legal de gasto.
La definición legal no debe confundirse con una simple relación de ingresos y gastos. En los Presupuestos Generales del Estado se expresan:
| Dimensión | Qué significa |
|---|---|
| Jurídica | Autoriza y limita el gasto público. |
| Económica | Distribuye recursos escasos entre políticas públicas. |
| Contable | Ordena previsiones de ingresos y créditos de gasto. |
| Política | Expresa prioridades del Gobierno aprobadas por las Cortes. |
Frase de examen: en ingresos se habla de previsiones; en gastos, de créditos autorizados y limitativos.
Los principios presupuestarios orientan la elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto.
| Principio | Significado |
|---|---|
| Anualidad | El presupuesto se aprueba para un ejercicio, normalmente el año natural. |
| Unidad | Debe presentarse una visión conjunta de la actividad financiera. |
| Universalidad | Deben incluirse todos los ingresos y gastos sin compensaciones indebidas. |
| Especialidad | Los créditos se autorizan para una finalidad, un importe y un período concretos. En la LGP se manifiesta, entre otros, en los arts. 42, 46 y 49. |
| Equilibrio y estabilidad | La gestión debe respetar estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. |
| Publicidad | La aprobación y ejecución deben ser conocidas y controlables. |
| No afectación | Los ingresos financian globalmente los gastos salvo afectaciones legales. |
La especialidad presupuestaria tiene tres caras:
| Especialidad | Pregunta que responde |
|---|---|
| Cualitativa | ¿Para qué finalidad puede usarse el crédito? |
| Cuantitativa | ¿Hasta qué importe puede gastarse? |
| Temporal | ¿En qué ejercicio puede utilizarse? |
Cuidado en test: que exista una necesidad pública no autoriza gastar si no hay crédito adecuado y suficiente.
El ciclo presupuestario comprende las fases por las que pasa el presupuesto desde su preparación hasta su control final.
| Fase | Protagonista principal | Contenido |
|---|---|---|
| Elaboración | Gobierno y departamentos ministeriales. | Preparación del anteproyecto y proyecto. |
| Aprobación | Cortes Generales. | Debate, enmienda y aprobación por ley. |
| Ejecución | Administración gestora. | Gestión de ingresos, gastos, pagos y modificaciones. |
| Control | IGAE, Tribunal de Cuentas y Cortes. | Control interno, externo y político. |
El proyecto de Presupuestos debe presentarse ante las Cortes Generales al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. En la LGP, además, el proyecto debe remitirse antes del 1 de octubre del año anterior al que se refiera. Si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos.
La prórroga no equivale a aprobar un presupuesto nuevo. No afecta a los créditos de programas o actuaciones que terminen en el ejercicio prorrogado ni a obligaciones que se extingan en él; además, la estructura orgánica se adapta a la organización administrativa vigente sin alterar la cuantía total. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, fija los criterios para instrumentarla.
La elaboración se inicia con directrices, escenarios presupuestarios, límite de gasto no financiero, instrucciones de elaboración y propuestas de los centros gestores. Cada ministerio formula sus necesidades y objetivos, y el Ministerio competente en Hacienda coordina el proceso hasta elevar el proyecto al Gobierno.
Elementos típicos de elaboración:
El Ministro de Hacienda eleva el anteproyecto al acuerdo del Gobierno. Una vez aprobado como proyecto, se remite a las Cortes con el articulado, los anexos y los estados de ingresos y gastos. La documentación complementaria incluye, entre otros elementos, las memorias de los programas y sus objetivos anuales, los informes de impacto y un anexo con el desarrollo económico de los créditos por centros gestores.
Los Presupuestos Generales del Estado se aprueban por ley. Las Cortes Generales examinan, enmiendan y aprueban el proyecto.
El debate presupuestario tiene límites específicos. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de créditos o disminución de ingresos requiere conformidad del Gobierno para su tramitación.
| Regla constitucional | Artículo |
|---|---|
| Gobierno elabora; Cortes examinan, enmiendan y aprueban. | Art. 134.1 CE |
| Carácter anual e inclusión de gastos e ingresos. | Art. 134.2 CE |
| Presentación al menos tres meses antes. | Art. 134.3 CE |
| Prórroga automática si no se aprueban. | Art. 134.4 CE |
| Enmiendas con aumento de gasto o menor ingreso requieren conformidad del Gobierno. | Art. 134.6 CE |
La Ley de Presupuestos tiene contenido propio. Puede incluir previsiones directamente relacionadas con ingresos, gastos, política económica y ejecución presupuestaria, pero no debe utilizarse como una ley ómnibus para modificar cualquier materia sin conexión presupuestaria suficiente. Esta idea aparece en la jurisprudencia constitucional y ayuda a entender por qué los PGE tienen un procedimiento singular.
| Límite | Sentido |
|---|---|
| Temporal | La ley se vincula al ejercicio presupuestario. |
| Material | Su contenido debe guardar conexión con ingresos, gastos o política económica. |
| Parlamentario | Las enmiendas que aumenten gasto o reduzcan ingresos requieren conformidad del Gobierno. |
La ejecución convierte los créditos aprobados en actuaciones concretas: contratación, subvenciones, nóminas, transferencias, inversiones, pagos e ingresos.
En gasto, la ejecución sigue una secuencia ordenada: aprobación del gasto, compromiso, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. No son fases intercambiables: el compromiso vincula a la Hacienda frente a terceros, el reconocimiento declara una obligación exigible y la ordenación dispone el pago. En ingresos se reconocen derechos y se realizan las operaciones de extinción o recaudación y contabilización que correspondan.
Regla mental: primero crédito; luego gasto; después obligación; finalmente pago y control.
Durante la ejecución pueden aparecer modificaciones presupuestarias, expedientes de contratación, subvenciones, nóminas, transferencias y operaciones financieras. Aunque todo se mueve dentro del presupuesto, no todo es la misma fase. Una transferencia de crédito cambia dotaciones; una autorización de gasto inicia un expediente de gasto; un reconocimiento de obligación declara que hay una deuda exigible.
Cuidado en test: “ejecutar el presupuesto” no significa solo pagar. Pagar es el último tramo del gasto; antes deben existir crédito, expediente, obligación y ordenación.
El presupuesto por programas organiza el gasto en torno a objetivos y actividades. No se limita a decir quién gasta o en qué naturaleza económica se gasta, sino para qué política pública se destinan los recursos.
Un programa presupuestario vincula:
| Pregunta | Clasificación que ayuda |
|---|---|
| ¿Quién gasta? | Orgánica. |
| ¿Para qué se gasta? | Por programas. |
| ¿En qué se gasta? | Económica. |
La LGP vincula cada programa anual a objetivos, actividades, medios económicos, materiales y personales, inversiones y créditos puestos a disposición del centro gestor responsable. Por eso, sus fases prácticas son planificación de objetivos, asignación de recursos, ejecución, seguimiento mediante indicadores y evaluación de resultados. La memoria del programa debe permitir comprobar qué se quiere conseguir y con qué medios.
El presupuesto por programas permite comparar recursos y resultados. Por ejemplo, un programa de becas no se entiende solo por el importe consignado, sino por objetivos, número previsto de beneficiarios, criterios de concesión, indicadores de ejecución y resultados esperados.
| Elemento del programa | Pregunta de gestión |
|---|---|
| Objetivo | ¿Qué se quiere conseguir? |
| Actividad | ¿Qué actuaciones se realizarán? |
| Crédito | ¿Con qué recursos? |
| Indicador | ¿Cómo se mide el avance? |
| Responsable | ¿Quién gestiona y rinde cuentas? |
| Término | Significado |
|---|---|
| Crédito presupuestario | Autorización máxima de gasto para una finalidad. |
| Aplicación presupuestaria | Identificación orgánica, programa y económica del crédito. |
| Servicio presupuestario | Unidad orgánica responsable. |
| Programa | Conjunto de actuaciones orientadas a objetivos. |
| Capítulo | Agrupación económica de ingresos o gastos. |
| Obligación reconocida | Deuda exigible frente a la Hacienda Pública. |
| Remanente de crédito | Saldo de crédito no comprometido o no utilizado al cierre, cuya incorporación no es automática y depende de los supuestos legales. |