Tema I.18

Normativa de referencia:

🔗 Constitución Española (art. 106.2, 121, 149.1.18ª): https://www.boe.es/eli/es/c/1978/12/27/(1)/con

🔗 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), arts. 32-37: https://www.boe.es/eli/es/l/2015/10/01/40/con

🔗 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), arts. 65, 67, 81, 91-92, 96: https://www.boe.es/eli/es/l/2015/10/01/39/con

1. CONCEPTO Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

1.1 La responsabilidad patrimonial de la Administración

La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es la obligación de indemnizar a los particulares por los daños y perjuicios que sufran como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, tanto si ese funcionamiento es normal como si es anormal.

Su fundamento constitucional se encuentra en el art. 106.2 CE:

“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.”

Es un sistema de responsabilidad objetiva y directa:

• Objetiva: no es necesario probar culpa o negligencia de ningún funcionario concreto; basta con acreditar el daño, el nexo causal y la antijuridicidad de la lesión.
• Directa: el ciudadano reclama directamente a la Administración, no al funcionario que causó el daño.

1.2 Regulación legal

La responsabilidad patrimonial se regula en los arts. 32 a 37 LRJSP (requisitos, causas de exclusión, responsabilidad del Estado legislador y del Estado juez) y el procedimiento para reclamarla en la LPACAP.

2. REQUISITOS PARA QUE NAZCA LA RESPONSABILIDAD

Para que la Administración quede obligada a indemnizar deben concurrir todos los siguientes requisitos (art. 32 LRJSP):

2.1 Lesión efectiva, evaluable económicamente e individualizada

• Efectiva: el daño debe haberse producido realmente, no ser meramente potencial o hipotético.
• Evaluable económicamente: debe ser susceptible de cuantificación en términos económicos.
• Individualizada: el daño debe afectar a una persona o grupo de personas concreto, no a la generalidad de los ciudadanos.

2.2 Qué la lesión sea antijurídica

La antijuridicidad no se refiere a la conducta de la Administración (que puede ser perfectamente legal) sino a que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño. Si existe ese deber (por ejemplo, porque la ley así lo establece), no hay responsabilidad aunque el daño sea real.

💡 Este es el rasgo más carácterístico del sistema español: la Administración responde aunque haya actuado legalmente, si el particular no estaba obligado a soportar el daño.

2.3 Nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y la lesión

Debe existir una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre el funcionamiento del servicio público (normal o anormal) y el daño sufrido por el particular.

Si el nexo causal se rompe por alguna de las causas de exclusión, no hay responsabilidad.

2.4 Qué no concurra fuerza mayor

La fuerza mayor es la única causa de exclusión expresamente prevista en el art. 106.2 CE. La fuerza mayor es un acontecimiento exterior, imprevisible e irresistible, ajeno al funcionamiento del servicio, que rompe el nexo causal.

Se distingue del caso fortuito (acontecimiento interno al servicio, imprevisible pero no irresistible): el caso fortuito no exime de responsabilidad; la fuerza mayor sí exime.

3. CAUSAS DE EXCLUSIÓN Y MODERACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

3.1 Fuerza mayor

Cómo se ha indicado, la fuerza mayor rompe el nexo causal y exime totalmente de responsabilidad a la Administración.

3.2 Culpa exclusiva del perjudicado

Si el daño es imputable exclusivamente a la conducta del propio perjudicado, la Administración queda exenta. Si la conducta del perjudicado concurre con la del servicio público, la responsabilidad se modera proporcionalmente a la contribución de cada parte.

3.3 Conducta de tercero

Si el daño es causado exclusivamente por un tercero ajeno al servicio público, la Administración no responde. Si hay concurrencia, se pondera la responsabilidad.

3.4 Riesgos del desarrollo (art. 34.4 LRJSP)

No son indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de la lesión. Es la llamada exoneración por riesgos del desarrollo.

4. LA INDEMNIZACIÓN

4.1 Principio de indemnidad

La indemnización debe reparar íntegramente el daño sufrido. No puede ser inferior ni superior al daño real. El objetivo es restituir al perjudicado en la situación que tenía antes de sufrir el daño (principio de indemnidad).

4.2 Formas de indemnización (art. 34 LRJSP)

La indemnización puede consistir en:

• Compensación económica (dinero): forma más habitual.
• Reparación en especie (restitución de la situación anterior): posible si el interesado lo acepta y es razonablemente posible.

4.3 Criterios para calcular la indemnización (art. 34 LRJSP)

• La cuantía se calcula con referencia al día en que la lesión se produjo y se actualiza aplicando el Índice de Garantía de la Competitividad (u otro índice de precios que corresponda) hasta la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento o de la sentencia.
• Se tienen en cuenta:
  • El daño emergente: el valor del bien o derecho dañado.
  • El lucro cesante: las ganancias dejadas de obtener como consecuencia del daño.
  • Los daños morales: en los casos en que proceda.
• Los daños físicos o psíquicos se valoran conforme al baremo de accidentes de tráfico vigente en el momento de la resolución del procedimiento.

4.4 Prohibición de enriquecimiento injusto

La indemnización no puede superar el valor del daño real. Si se indemnizara más, habría enriquecimiento injusto del perjudicado a costa de todos los ciudadanos.

5. EL PROCEDIMIENTO DE RECLAMACIÓN

5.1 Iniciación (art. 67 LPACAP)

El procedimiento puede iniciarse:

• A solicitud del interesado: el particular presenta una reclamación ante la Administración responsable.
• De oficio: cuando la Administración aprecia la existencia de una lesión indemnizable.

El plazo para presentar la reclamación es de 1 año desde que se produjo el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se manifestó el efecto lesivo. En caso de daños físicos o psíquicos a las personas, el plazo comienza desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

⚠️ El plazo de 1 año es de prescripción (no de caducidad), por lo que puede interrumpirse por cualquier acto de reclamación o reconocimiento.

5.2 Instrucción

Durante la instrucción se solicita:

• Informe del servicio cuyos funcionarios causaron el daño.
• Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la CC.AA. cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros o cuando lo establezca la norma aplicable.

5.3 Resolución y plazo

El procedimiento debe resolverse en el plazo de 6 meses. Transcurrido ese plazo sin resolución expresa, la reclamación se entiende desestimada (silencio negativo), quedando expedita la vía contencioso-administrativa.

5.4 Reclamación en vía judicial

Agotada la vía administrativa (resolución expresa denegatoria o silencio negativo), el particular puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. La responsabilidad patrimonial de la Administración se ventila siempre ante esta jurisdicción, con independencia de la naturaleza —pública o privada— de la actividad que causó el daño.

6. SUPUESTOS ESPECIALES DE RESPONSABILIDAD

6.1 Responsabilidad del Estado legislador (art. 32.3-32.5 LRJSP)

El Estado también puede incurrir en responsabilidad patrimonial por la actividad legislativa:

a) Por leyes declaradas inconstitucionales: Los particulares que hayan sufrido daños como consecuencia de la aplicación de una ley que el TC haya declarado inconstitucional tienen derecho a ser indemnizados, siempre que:

• La sentencia del TC aprecie la inconstitucionalidad.
• El daño sea antijurídico (el particular no tuviera deber de soportarlo).
• El particular haya obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso contra el acto de aplicación de la ley, fundamentado en la inconstitucionalidad que después se declaró (es decir, debe haber alegado la inconstitucionalidad en su recurso previo).

b) Por leyes contrarias al Derecho de la UE: Igualmente, cuando una ley española sea contraria al Derecho de la UE y cause daños a los particulares, estos pueden reclamar indemnización, con los requisitos:

• Qué la norma de la UE infringida confiera derechos a los particulares.
• Qué la infracción sea suficientemente caracterizada.
• Qué exista relación de causalidad directa entre la infracción y el daño.
• Qué el particular haya obtenido sentencia firme desestimatoria de recurso contra el acto de aplicación, alegando la infracción del Derecho de la UE.

6.2 Responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (art. 121 CE)

El Estado responde también por los daños causados por error judicial o por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Esta responsabilidad se rige por la LOPJ y tiene sus propios requisitos y procedimiento, aunque los principios son similares a los de la responsabilidad patrimonial general.

7. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN

7.1 La responsabilidad directa es de la Administración

Cómo se ha señalado, el sistema español es de responsabilidad directa: el ciudadano reclama siempre a la Administración, no al funcionario. Esto protege al particular, que no tiene que identificar ni probar la culpa individual de ningún empleado público.

7.2 La acción de regreso (art. 36 LRJSP)

Una vez que la Administración ha indemnizado al ciudadano, puede repetir (reclamar) contra la autoridad o funcionario que causó el daño, si este actuó con dolo, culpa o negligencia grave.

Requisitos para la acción de regreso:

• Qué la Administración haya indemnizado efectivamente al particular.
• Qué la actuación del empleado público haya sido constitutiva de dolo, culpa o negligencia graves.
• Qué exista relación de causalidad entre esa actuación y el daño.

El ejercicio de la acción de regreso es obligatorio para la Administración cuando concurran los requisitos (no es discrecional). La exigencia de responsabilidad se tramitará mediante el procedimiento administrativo que corresponda, respetando los principios del procedimiento sancionador.

7.3 Responsabilidad penal (art. 37 LRJSP)

La responsabilidad patrimonial de la Administración es compatible con la responsabilidad penal y disciplinaria en que puedan incurrir las autoridades y funcionarios. La exigencia de responsabilidad penal no suspende ni interrumpe el procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial, salvo que la determinación de los hechos en el proceso penal sea necesaria para la resolución del procedimiento administrativo.

7.4 Responsabilidad disciplinaria

Las autoridades y funcionarios que incurran en actuaciones causantes de daño pueden estar sujetos también al régimen disciplinario regulado en el Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) y en las normas de desarrollo autonómicas y de la AGE. La sanción disciplinaria es independiente de la responsabilidad patrimonial.

8. CUADRO RESUMEN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

RESUMEN ESQUEMÁTICO PARA REPASAR

Fin del Tema 18 — Administrativo C1 | Preparación OEP 2026