Tema I.12

Normativa de referencia:

🔗 Constitución Española (arts. 9.1, 9.3, 97, 103, 106): https://www.boe.es/eli/es/c/1978/12/27/(1)/con

🔗 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), texto consolidado: https://www.boe.es/eli/es/l/2015/10/01/40/con

🔗 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), texto consolidado: https://www.boe.es/eli/es/l/2015/10/01/39/con

⚠️ Nota sobre el programa: El Tema 12 del BOP Burgos reproduce en parte el contenido del Tema 11 (fuentes del Derecho y jerarquía normativa). La diferencia esencial es que el Tema 12 incorpora los conceptos previos de Administración Pública y Derecho Administrativo como punto de partida, desarrollando luego el sistema de fuentes con el mismo rigor. Se trata de un tema puente entre la teoría general del Estado y el Derecho Administrativo en sentido estricto.

1. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.1 Aproximación al concepto

La expresión “Administración Pública” puede entenderse en dos sentidos:

• Sentido subjetivo u orgánico: hace referencia al conjunto de entes, órganos y organismos que integran la organización administrativa del Estado. Es la Administración como sujeto.
• Sentido objetivo o funcional: hace referencia a la actividad que desarrollan esos entes: la gestión de los intereses generales, la prestación de servicios públicos, la aplicación de las leyes…

En sentido técnico-jurídico, Administración Pública es el conjunto de personas jurídico-públicas que, bajo la dirección del Gobierno, sirven con objetividad los intereses generales, actuando con personalidad jurídica propia, sometidas al Derecho Administrativo y sujetas al control jurisdiccional.

1.2 Reconocimiento constitucional

La Constitución se refiere a la Administración Pública en su art. 103, que recoge los principios que deben regir su actuación:

Art. 103.1 CE: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”

Los principios constitucionales de la Administración son, por tanto:

1.3 Las Administraciones Públicas en la LRJSP

El art. 2 LRJSP delimita qué entes tienen la consideración de Administración Pública a efectos de esa ley:

• La Administración General del Estado (AGE).
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Las Entidades que integran la Administración Local (municipios, provincias, islas…).
• El sector público institucional de cada una de las anteriores (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias, etc.), cuando ejerzan potestades administrativas.

1.4 Las potestades administrativas

Una de las carácterísticas que distingue a la Administración de los particulares es que actúa investida de potestades que el ordenamiento le atribuye para cumplir sus fines. Las principales son:

• Potestad reglamentaria: dictar normas de carácter general (reglamentos).
• Potestad de autotutela declarativa: la Administración declara por sí misma sus derechos y los impone sin necesidad de acudir a un juez.
• Potestad de autotutela ejecutiva: ejecuta sus propias decisiones de forma coactiva (apremio, ejecución subsidiaria…).
• Potestad expropiatoria: puede privar a los particulares de bienes o derechos por causa de utilidad pública, con indemnización.
• Potestad sancionadora: impone sanciones a quienes infringen las normas administrativas.
• Potestad de planificación: elabora planes vinculantes (urbanísticos, económicos…).

2. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1 Definición

El Derecho Administrativo es la parte del Derecho Público interno que regula:

1. La organización de las Administraciones Públicas.
2. Las relaciones de las Administraciones entre sí y con los ciudadanos.
3. El control de la actividad administrativa por los tribunales.

Es un derecho estatutario: se aplica a la Administración por el hecho de serlo, con independencia del objeto concreto de su actuación.

2.2 Caracteres esenciales

2.3 Relación con otras ramas del Derecho

El Derecho Administrativo se relaciona con:

• Derecho Constitucional: la CE es el fundamento de toda la organización administrativa y de sus principios rectores.
• Derecho Civil: se aplica supletoriamente cuando el DA no regula una cuestión (art. 4.3 CC). También cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho Privado.
• Derecho Penal: delimita las infracciones administrativas de las penales; el principio non bis in idem conecta ambas ramas.
• Derecho de la UE: el ordenamiento europeo obliga directamente a las Administraciones nacionales y desplaza al Derecho interno cuando hay contradicción.

3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

3.1 Concepto de fuente del Derecho

Las fuentes del Derecho son los modos de producción y expresión de las normas jurídicas; es decir, los actos o hechos de los que el ordenamiento jurídico hace depender la creación, modificación o extinción de normas.

El art. 1.1 del Código Civil reconoce como fuentes del ordenamiento jurídico español: la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, en ese orden de aplicación supletoria. En el Derecho Administrativo, sin embargo, la ley (en sentido amplio) es con diferencia la fuente principal, siendo la costumbre prácticamente residual.

3.2 Clasificación de fuentes

Se distingue habitualmente entre:

• Fuentes escritas: Constitución, leyes, reglamentos, tratados internacionales, Derecho de la UE.
• Fuentes no escritas: costumbre, principios generales del Derecho.
• Fuentes complementarias: jurisprudencia.

4. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES

4.1 El principio de jerarquía normativa

El art. 9.3 CE garantiza el principio de jerarquía normativa: toda norma de rango inferior debe respetar y no contradecir a las normas de rango superior. Si lo hace, es nula.

La escala jerárquica del ordenamiento jurídico-administrativo español es:

Junto a la jerarquía rige el principio de competencia: cuando dos normas del mismo rango regulan materias distintas sin solaparse, prevalece la dictada por el órgano que tiene atribuida esa competencia.

5. LA CONSTITUCIÓN

5.1 Supremacía constitucional

La Constitución ocupa la cúspide del ordenamiento jurídico. Es la norma normarum: la norma que regula cómo se crean, modifican y derogan las demás. Su supremacía es doble:

• Formal: solo puede ser modificada por los procedimientos especiales de los arts. 167-168 CE.
• Material: cualquier norma contraria a ella es nula (arts. 9.1 y 161.1.a CE).

5.2 Eficacia directa

La Constitución es directamente aplicable. No requiere leyes de desarrollo para vincular a los ciudadanos y a los poderes públicos. Esta eficacia directa es especialmente intensa en relación con los derechos fundamentales.

5.3 Control de constitucionalidad

Corresponde al Tribunal Constitucional depurar el ordenamiento de las normas con rango de ley que contradigan la CE (recurso de inconstitucionalidad, cuestión de inconstitucionalidad). Los tribunales ordinarios pueden inaplicar reglamentos inconstitucionales sin necesidad de elevar la cuestión al TC.

6. LA LEY

6.1 Concepto

La ley es la norma jurídica aprobada por las Cortes Generales (o por las Asambleas legislativas de las CC.AA. en su ámbito) siguiendo el procedimiento constitucionalmente establecido. Es la norma primaria, subordinada solo a la CE.

6.2 Ley Orgánica (art. 81 CE)

Las leyes orgánicas regulan materias que la CE reserva expresamente a esta categoría:

• Desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (arts. 15-29 CE).
• Aprobación de los Estatutos de Autonomía.
• Régimen electoral general.
• Las demás previstas expresamente en la CE.

Requieren mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto del proyecto. No son jerárquicamente superiores a las leyes ordinarias en materias no reservadas, sino que su superioridad deriva del principio de competencia (materia reservada).

6.3 Ley ordinaria

Regula las materias no reservadas a ley orgánica. Se aprueba por mayoría simple. En caso de discrepancia entre Congreso y Senado, la voluntad del Congreso prevalece.

7. DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY

Son normas dictadas por el Gobierno con el mismo rango que la ley, sin seguir el procedimiento legislativo parlamentario ordinario. La CE prevé dos tipos:

7.1 Decreto-ley (art. 86 CE)

Concepto: disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad.

Límites materiales: no puede afectar a:

• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.
• Los derechos, deberes y libertades del Título I CE.
• El régimen de las CC.AA.
• El Derecho electoral general.

Control parlamentario: el Congreso dispone de 30 días para convalidarlo o derogarlo. También puede tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

Carácter provisional: entra en vigor desde su publicación en el BOE, pero su vigencia queda condicionada a la convalidación parlamentaria.

7.2 Decreto legislativo (arts. 82-85 CE)

Concepto: norma con rango de ley dictada por el Gobierno en virtud de una delegación expresa de las Cortes Generales.

Modalidades:

Límites: la delegación debe ser expresa, para materia concreta y con plazo determinado. No puede recaer sobre materias de ley orgánica. La delegación se agota con su primer uso.

Control:

• Los tribunales contencioso-administrativos controlan la posible extralimitación del Gobierno respecto a la delegación recibida (el exceso tiene rango reglamentario, no legal).
• El TC controla su adecuación a la CE.

8. EL REGLAMENTO

8.1 Concepto y fundamento

El Reglamento es una norma jurídica de carácter general, aprobada por la Administración Pública en ejercicio de la potestad reglamentaria. Es la fuente más abundante del Derecho Administrativo.

Su fundamento constitucional está en el art. 97 CE: el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes.

8.2 Diferencias con la ley

8.3 Clases de reglamentos

Por su relación con la ley:

Por el órgano que los dicta en la AGE:

8.4 Límites del poder reglamentario

• Principio de legalidad: no pueden contradecir la CE ni las leyes. Un reglamento contra legem es nulo de pleno derecho.
• Reserva de ley: determinadas materias (derechos fundamentales, régimen electoral…) solo pueden ser reguladas por ley. El reglamento no puede invadir esas materias salvo para complementar el desarrollo legal.
• Jerarquía reglamentaria: ningún reglamento puede contradecir a otro de rango superior (art. 128.3 LRJSP).
• Irretroactividad: salvo que sea favorable para los administrados (art. 9.3 CE).
• Interdicción de la arbitrariedad: la potestad reglamentaria no puede ejercerse de forma arbitraria (art. 9.3 CE).

8.5 Procedimiento de elaboración (arts. 129 y ss. LRJSP)

1. Consulta pública previa a ciudadanos y organizaciones (salvo excepciones).
2. Elaboración del texto por el órgano competente.
3. Audiencia e información pública (plazo mínimo de 15 días hábiles para los interesados).
4. Informes preceptivos (jurídico, económico, impacto de género, etc.).
5. Dictamen del Consejo de Estado (obligatorio para reglamentos ejecutivos).
6. Aprobación por el órgano competente.
7. Publicación en el BOE (requisito indispensable para su eficacia).

8.6 Nulidad de los reglamentos ilegales

Los reglamentos contrarios a la CE, a las leyes o a normas de rango superior son nulos de pleno derecho (art. 47.2 LPACAP). La nulidad puede declararse:

• Por los tribunales contencioso-administrativos (recurso directo o indirecto).
• Por la propia Administración de oficio.

9. OTRAS FUENTES: COSTUMBRE, PRINCIPIOS GENERALES Y JURISPRUDENCIA

9.1 La costumbre

Tiene aplicación muy residual en Derecho Administrativo. Rige solo en defecto de ley aplicable y siempre que no sea contraria a la moral o al orden público. Su uso más frecuente se da en la organización interna de algunos entes locales y corporaciones.

9.2 Los principios generales del Derecho

Reglas jurídicas implícitas en el ordenamiento que sirven para colmar lagunas e informar la interpretación normativa. Muchos tienen reconocimiento constitucional expreso: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica… El art. 3 LRJSP los recoge como principios de actuación de las Administraciones Públicas.

9.3 La jurisprudencia

No es formalmente fuente del Derecho (art. 1.6 CC: “complementará el ordenamiento jurídico”). La doctrina reiterada del Tribunal Supremo orienta pero no vincula normativamente. Sí vinculan con efectos erga omnes las sentencias del Tribunal Constitucional que declaran la inconstitucionalidad de normas.

9.4 El Derecho de la Unión Europea

El Derecho de la UE —especialmente los reglamentos europeos (aplicables directamente) y las directivas (que requieren transposición)— se integra en el ordenamiento español y desplaza al Derecho interno contradictorio, incluso al de rango legal, por el principio de primacía del Derecho de la UE. Las Administraciones nacionales están obligadas a aplicarlo directamente.

RESUMEN ESQUEMÁTICO PARA REPASAR

Fin del Tema 12 — Administrativo C1 | Preparación OEP 2026