Grupo I
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La Unión Europea. Instituciones y Organismos de la Unión Europea: composición, funcionamiento y competencias. Derecho europeo y derecho de los países miembros. Relaciones con Comunidades Autónomas y Entidades Locales.
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I.8: estudiar el tema por bloques claros, separando conceptos, órganos, plazos y efectos.
ubicación normativa, órgano competente y dato de examen
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Norma -> órgano -> requisito -> efecto. Si el test cambia una pieza, la respuesta suele cambiar.
Normativa de referencia:
La idea de una Europa unida no es nueva —tiene raíces intelectuales en el siglo XIX y primeras décadas del XX—, pero fue la devastación de la Segunda Guerra Mundial la que convirtió el proyecto europeo en una necesidad política urgente. Dos guerras mundiales en menos de treinta años, ambas con epicentro en Europa, habían dejado el continente destruido y habían demostrado el carácter catastrófico del nacionalismo exacerbado. La conclusión de líderes como Jean Monnet, Robert Schuman, Konrad Adenauer y Alcide De Gasperi fue que la única forma de garantizar la paz permanente en Europa era vincular tan estrechamente las economías de los países europeos que la guerra resultara materialmente imposible.
El primer paso concreto fue la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) por el Tratado de París de 1951, firmado por Francia, Alemania Occidental, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo (los «Seis»). La CECA sometió la producción de carbón y acero —los materiales básicos para la industria de guerra— al control de una Alta Autoridad supranacional, eliminando la posibilidad de que cualquiera de los seis países pudiera rearmar en secreto.
El éxito de la CECA impulsó a los Seis a dar el siguiente paso: los Tratados de Roma de 1957 crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). La CEE establecía un mercado común basado en la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, una unión aduanera con arancel exterior común y políticas comunes en agricultura y transporte.
La construcción europea ha avanzado mediante sucesivos tratados de reforma que han ampliado competencias, modificado instituciones y profundizado la integración:
| Tratado | Año en vigor | Principales aportaciones |
|---|---|---|
| Acta Única Europea | 1987 | Objetivo del mercado interior único para 1993; refuerzo del Parlamento Europeo |
| Tratado de Maastricht (TUE) | 1993 | Crea la Unión Europea; introduce la ciudadanía europea; establece la Unión Económica y Monetaria (euro); tres pilares: Comunidades / PESC / JAI |
| Tratado de Ámsterdam | 1999 | Refuerza políticas de empleo, libertad, seguridad y justicia; simplifica tratados |
| Tratado de Niza | 2003 | Reforma institucional para la ampliación a 10 nuevos Estados (2004) |
| Tratado de Lisboa | 2009 | Elimina la estructura de pilares; crea el Presidente del Consejo Europeo y el Alto Representante; da rango jurídico a la Carta de Derechos Fundamentales; introduce el derecho de retirada (art. 50 TUE) |
La UE ha pasado de los 6 miembros fundadores a 27 Estados miembros actuales tras una serie de ampliaciones sucesivas. La salida del Reino Unido (Brexit) el 31 de enero de 2020 fue el primer caso de retirada de la UE en su historia, al amparo del art. 50 TUE introducido por el Tratado de Lisboa.
España se incorporó a la Comunidad Económica Europea el 1 de enero de 1986, junto con Portugal, en la quinta ampliación.
El art. 2 TUE define los valores sobre los que se fundamenta la Unión: respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los de las minorías.
El art. 3 TUE establece los objetivos de la Unión: promover la paz y el bienestar de sus pueblos; ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia; establecer un mercado interior; impulsar el desarrollo sostenible; luchar contra la exclusión social y la discriminación; promover la cohesión económica, social y territorial; respetar la diversidad cultural y lingüística; establecer una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro; y actuar en la escena internacional.
El art. 13 TUE establece el marco institucional de la Unión, que comprende siete instituciones:
Consejo Europeo — Parlamento Europeo — Consejo — Comisión Europea — Tribunal de Justicia de la Unión Europea — Banco Central Europeo — Tribunal de Cuentas Europeo
A estas se añaden otros órganos y organismos con funciones específicas. El sistema institucional de la UE responde a un equilibrio institucional particular: a diferencia de los Estados, no sigue el esquema clásico de separación de poderes (legislativo, ejecutivo, judicial), sino que las funciones se distribuyen de forma compleja entre las distintas instituciones.
El Consejo Europeo es la institución que reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, junto con su Presidente y el Presidente de la Comisión. Representa el nivel más alto de la política europea.
Desde el Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo cuenta con un Presidente permanente, elegido por mayoría cualificada por el propio Consejo Europeo para un mandato de dos años y medio, renovable una vez. El Presidente del Consejo Europeo no puede ejercer simultáneamente ningún mandato nacional. Su función es presidir y dinamizar los trabajos del Consejo Europeo, garantizar la coherencia y el consenso, y representar a la UE hacia el exterior en los asuntos de política exterior y seguridad común (PESC).
El Consejo Europeo no ejerce función legislativa: no aprueba normas jurídicas de la UE. Su papel es político y de orientación estratégica:
El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre (cuatro veces al año) en reuniones ordinarias, más las extraordinarias que sean necesarias. Las decisiones se adoptan por consenso como regla general, aunque el TUE prevé la mayoría cualificada para determinados asuntos.
El Consejo (denominado formalmente «Consejo de la Unión Europea», también llamado «Consejo de Ministros») es la institución que representa a los Gobiernos de los Estados miembros. Se reúne en diez formaciones distintas según las materias tratadas: Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN), Justicia y Asuntos de Interior, Empleo y Política Social, Competitividad, etc. A cada reunión asiste el ministro del área correspondiente de cada Estado.
El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es el órgano preparatorio del Consejo: los embajadores de los Estados miembros ante la UE (representantes permanentes) preparan los trabajos del Consejo y pueden adoptar directamente los puntos «A» (sin debate en el Consejo).
La presidencia del Consejo rota entre los Estados miembros cada seis meses, por un orden predeterminado. El Estado que ostenta la presidencia preside todas las reuniones del Consejo (salvo el Consejo de Asuntos Exteriores, presidido por el Alto Representante) y fija las prioridades de trabajo durante su semestre.
Excepción importante: el Consejo de Asuntos Exteriores es presidido por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que desde el Tratado de Lisboa ejerce una doble función: es a la vez vicepresidente de la Comisión y preside el Consejo de Asuntos Exteriores.
El Consejo tiene funciones legislativas y presupuestarias compartidas con el Parlamento Europeo:
| Sistema | Cuándo se usa |
|---|---|
| Mayoría cualificada | Regla general para la mayoría de las decisiones. Requiere el apoyo del 55% de los Estados miembros (al menos 15 de 27) que representen al menos el 65% de la población total de la UE |
| Unanimidad | Asuntos especialmente sensibles: fiscalidad, política exterior y de seguridad, ampliación de la UE, revisión de los Tratados |
| Mayoría simple | Cuestiones de procedimiento |
El Parlamento Europeo (PE) representa directamente a los ciudadanos de la Unión Europea. Es la única institución de la UE elegida directamente por sufragio universal en todos los Estados miembros cada cinco años. Sus miembros se denominan eurodiputados o diputados al Parlamento Europeo (MEP).
El número máximo de escaños es de 751 (720 desde las elecciones de 2024, tras la modificación). Los escaños se distribuyen entre los Estados miembros de forma degressivamente proporcional: los Estados más poblados tienen más escaños, pero no en proporción exacta a su población —los Estados pequeños tienen una representación relativamente superior para garantizar su presencia efectiva.
España cuenta con 61 escaños en el Parlamento Europeo elegido en 2024.
Los eurodiputados se organizan en grupos políticos transnacionales (no por nacionalidades), agrupando partidos de ideología similar de distintos Estados. Los principales grupos son el Partido Popular Europeo (PPE), Socialistas y Demócratas (S&D), Renew Europe, Identidad y Democracia (ID), Conservadores y Reformistas Europeos (CRE), Los Verdes/ALE y La Izquierda.
El Parlamento Europeo tiene tres sedes:
El Parlamento Europeo ejerce tres tipos de funciones principales:
Función legislativa (compartida con el Consejo): El PE adopta conjuntamente con el Consejo la legislación de la UE mediante el procedimiento legislativo ordinario (antes llamado «codecisión»): la Comisión presenta una propuesta, el PE y el Consejo la debaten y aprueban en una o varias lecturas, y solo cuando ambos coinciden en el texto se aprueba el acto legislativo. Ni el PE solo ni el Consejo solo pueden aprobar legislación en el procedimiento ordinario.
Función presupuestaria (compartida con el Consejo): El PE aprueba conjuntamente con el Consejo el presupuesto anual de la UE y el Marco Financiero Plurianual (MFP). Tiene poder para rechazar el presupuesto en su conjunto.
Función de control político:
La Comisión Europea es el principal órgano ejecutivo de la Unión Europea y el guardián de los Tratados. Está compuesta por un comisario por Estado miembro (actualmente 27 comisarios), incluido su Presidente, nombrados para un mandato de cinco años.
El Presidente de la Comisión es propuesto por el Consejo Europeo (por mayoría cualificada, teniendo en cuenta los resultados de las elecciones europeas) y elegido por el Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros. El Presidente determina las orientaciones de la Comisión, distribuye las carteras entre los comisarios y puede exigir la dimisión de un comisario.
El Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es al mismo tiempo uno de los vicepresidentes de la Comisión (doble sombrero).
Los comisarios actúan con plena independencia: no pueden recibir instrucciones de ningún Gobierno, institución u organismo. Representan el interés general de la UE, no el de su Estado de procedencia. El colegio de comisarios actúa de forma colegiada: las decisiones se toman colectivamente y todos los comisarios son responsables de ellas.
La Comisión tiene cuatro funciones principales:
Función de iniciativa legislativa (monopolio): La Comisión tiene el monopolio de la iniciativa legislativa en el ámbito de las competencias de la UE: solo la Comisión puede presentar propuestas de actos legislativos al Parlamento y al Consejo. El Consejo y el Parlamento pueden pedir a la Comisión que presente una propuesta, pero no pueden hacerlo por sí mismos (salvo en algunas excepciones del TFUE). Esta función de iniciativa es la que da a la Comisión su especial posición en el sistema institucional.
Función ejecutiva: La Comisión ejecuta el presupuesto de la UE y gestiona los programas europeos (fondos estructurales, programas de investigación, etc.).
Función de control (guardiana de los Tratados): La Comisión supervisa la aplicación del Derecho de la UE por los Estados miembros. Si un Estado incumple sus obligaciones, la Comisión puede iniciar un procedimiento de infracción ante el Tribunal de Justicia, que puede concluir con la imposición de sanciones económicas al Estado infractor.
Función de representación exterior: La Comisión representa a la UE en la mayoría de los organismos internacionales y negocia los acuerdos internacionales en nombre de la UE (mandato del Consejo).
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es la institución judicial de la UE, encargada de garantizar el respeto del Derecho de la Unión en su interpretación y aplicación. Se compone de tres órganos:
El TJUE conoce de los siguientes tipos de procedimientos:
Recurso por incumplimiento (art. 258-260 TFUE): Puede ser interpuesto por la Comisión (lo más habitual) o por otro Estado miembro contra un Estado miembro que haya incumplido el Derecho de la UE. Si el Tribunal declara el incumplimiento y el Estado no lo subsana, puede imponerle una multa.
Recurso de anulación (art. 263 TFUE): Permite impugnar la legalidad de los actos de las instituciones de la UE. Pueden interponerlo los Estados miembros, el Parlamento, el Consejo y la Comisión (recurso privilegiado, sin necesidad de demostrar interés), y los particulares y empresas (recurso no privilegiado, condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos de legitimación activa).
Recurso por omisión (art. 265 TFUE): Cuándo una institución de la UE incumple su obligación de actuar, los Estados miembros y otras instituciones pueden recurrir ante el TJUE.
Cuestión prejudicial (art. 267 TFUE): Es el mecanismo más utilizado y más importante del TJUE. Cuándo un órgano jurisdiccional nacional está conociendo de un litigio en el que se plantea una duda sobre la interpretación o validez del Derecho de la UE, puede (y en última instancia debe) suspender el procedimiento y plantear la cuestión al TJUE, que emite una resolución vinculante sobre la interpretación del Derecho de la UE. La cuestión prejudicial garantiza la aplicación uniforme del Derecho de la UE en todos los Estados miembros.
El Banco Central Europeo (BCE), con sede en Fráncfort, gestiona la política monetaria de la zona euro (los 20 Estados miembros que han adoptado el euro como moneda). Su objetivo principal es mantener la estabilidad de precios (inflación cercana pero inferior al 2% a medio plazo). El BCE tiene la competencia exclusiva para emitir billetes de euro y es independiente de los Gobiernos y de las instituciones de la UE en el ejercicio de sus funciones monetarias.
El Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) agrupa al BCE y a los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros (incluidos los que no están en la zona euro). El Eurosistema agrupa al BCE y a los bancos centrales de los países de la zona euro.
El Tribunal de Cuentas Europeo (con sede en Luxemburgo) controla la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos de la UE y vela por la buena gestión financiera. Publica un informe anual sobre la ejecución del presupuesto, que el Parlamento Europeo utiliza para decidir si aprueba la gestión de la Comisión (procedimiento de aprobación de la gestión). A diferencia del Tribunal de Cuentas español, el Tribunal de Cuentas Europeo no tiene funciones jurisdiccionales: es solo un órgano de auditoría externa.
El CESE es un órgano consultivo que representa a los interlocutores económicos y sociales (empresarios, trabajadores, organizaciones de la sociedad civil). Emite dictámenes consultivos sobre la legislación de la UE antes de su aprobación.
El CDR es un órgano consultivo que representa a las autoridades regionales y locales de la UE (regiones, comunidades autónomas, municipios). Debe ser consultado sobre la legislación que afecta a la dimensión regional o local. En España, tiene especial relevancia para las Comunidades Autónomas. El CDR tiene también legitimación para interponer recursos ante el TJUE para defender el principio de subsidiariedad.
El Defensor del Pueblo Europeo (Ombudsman Europeo) investiga las quejas de los ciudadanos de la UE sobre la mala administración de las instituciones y órganos de la UE. Es elegido por el Parlamento Europeo.
El Derecho originario o primario está formado por los Tratados constitutivos y sus sucesivas modificaciones, así como los Protocolos y Anexos que forman parte de los mismos:
El Derecho originario tiene el rango más alto del ordenamiento europeo: todo el Derecho derivado y todas las actuaciones de las instituciones deben ser conformes con él.
El Derecho derivado es el producido por las instituciones de la UE en ejercicio de las competencias atribuidas por los Tratados. Los principales instrumentos son:
Reglamento (art. 288 TFUE): Tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y es directamente aplicable en todos los Estados miembros. No requiere transposición al Derecho interno: entra en vigor directamente y sin necesidad de ningún acto nacional de incorporación. Prevalece sobre el Derecho nacional. Es el instrumento más integrador del Derecho de la UE.
Directiva (art. 288 TFUE): Obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a los órganos nacionales la elección de la forma y los medios. Los Estados deben transponer la directiva a su Derecho interno en el plazo establecido (normalmente dos años). Si un Estado no transpone la directiva en plazo, puede tener efecto directo en determinadas condiciones (sentencia Van Gend en Loos y jurisprudencia posterior): el ciudadano puede invocar directamente ante los tribunales nacionales las disposiciones claras, precisas e incondicionales de la directiva no transpuesta.
Decisión (art. 288 TFUE): Es obligatoria en todos sus elementos para los destinatarios que designa (pueden ser Estados miembros, empresas o particulares). Es directamente aplicable cuando no tiene destinatario específico.
Recomendaciones y Dictámenes: No son vinculantes: expresan la posición de las instituciones pero no crean obligaciones jurídicas. Sin embargo, los tribunales nacionales deben tenerlas en cuenta al interpretar el Derecho nacional.
Principio de primacía: El Derecho de la UE prevalece sobre el Derecho nacional en los ámbitos de competencia de la Unión. Ningún Estado miembro puede aplicar una norma nacional que contradiga el Derecho de la UE. Si hay contradicción, el juez nacional debe inaplicar la norma nacional y aplicar la norma europea. Este principio fue establecido por el TJUE en la sentencia Costa/ENEL (1964) y no está recogido expresamente en los Tratados (aunque sí en una declaración aneja al Tratado de Lisboa).
Principio de efecto directo: Determinadas normas del Derecho de la UE (los Tratados y los reglamentos siempre; las directivas bajo ciertas condiciones) son directamente invocables por los particulares ante los tribunales nacionales, sin necesidad de ningún acto de transposición. El TJUE estableció este principio en la sentencia Van Gend en Loos (1963).
Principio de responsabilidad del Estado por daños causados a particulares: Cuándo un Estado miembro incumple el Derecho de la UE y causa daños a un particular, este tiene derecho a ser indemnizado por el Estado (sentencia Francovich, 1991). Este principio garantiza la efectividad del Derecho de la UE frente a los incumplimientos estatales.
La UE solo puede actuar en los ámbitos en que los Estados miembros le han atribuido competencia mediante los Tratados (principio de atribución o de habilitación específica). Todo lo que no está atribuido a la UE corresponde a los Estados miembros.
El principio de subsidiariedad (art. 5.3 TUE) establece que en los ámbitos que no sean de competencia exclusiva de la UE, la Unión solo interviene cuando los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o los efectos de la acción contemplada, a escala de la Unión.
El principio de proporcionalidad (art. 5.4 TUE) exige que el contenido y la forma de la acción de la Unión no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.
Los Parlamentos nacionales (y el Senado y el Congreso en España) tienen un papel específico en el control de la subsidiariedad: pueden emitir dictámenes motivados sobre si una propuesta legislativa de la Comisión respeta el principio de subsidiariedad (sistema de alerta temprana o «tarjeta amarilla»).
El TFUE clasifica las competencias de la UE en tres categorías:
Competencias exclusivas (art. 3 TFUE): Solo la UE puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros únicamente pueden hacerlo si son habilitados por la UE. Son:
Competencias compartidas (art. 4 TFUE): Tanto la UE como los Estados miembros pueden legislar. Los Estados ejercen su competencia en la medida en que la UE no haya ejercido la suya. Son las más numerosas:
Competencias de apoyo, coordinación o complemento (art. 6 TFUE): La UE tiene competencia para llevar a cabo acciones de apoyo o coordinación, sin poder sustituir la competencia de los Estados miembros. Son:
La incorporación de España a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986 supuso una cesión de soberanía sin precedentes en la historia española: España transfirió a las instituciones europeas el ejercicio de competencias que, según la Constitución, correspondían al Estado español.
Esta cesión de soberanía tiene su fundamento constitucional en el art. 93 CE, que autoriza al Estado a celebrar tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. La autorización parlamentaria para la ratificación de este tipo de tratados requiere mayoría absoluta del Congreso.
El Tribunal Constitucional español ha aceptado el principio de primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho español infraconstitucional (leyes ordinarias, reglamentos), aunque ha establecido que la Constitución Española mantiene su supremacía sobre el Derecho de la UE, especialmente en lo relativo a los derechos fundamentales y a los principios estructurales del Estado (la llamada doctrina del «contralímite»). El TJUE, por su parte, sostiene la primacía absoluta del Derecho de la UE.
La pertenencia a la UE ha modificado profundamente el funcionamiento del ordenamiento jurídico español:
Fin del Tema 41 — Administrativo C1 | Preparación OEP 2026 — JCyL / Diputación de Burgos