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Tema I.15
El presupuesto del Estado en España. Contenido, elaboración y estructura. Fases del ciclo presupuestario.
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Normativa y fuentes oficiales
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Claves rápidas del tema
Leer el presupuesto como ciclo: elaboración, aprobación, ejecución y control.
contenido, estructura y fases presupuestarias
- El presupuesto autoriza y limita gastos; no es solo una tabla de números.
- Clasificación orgánica responde a quién gasta; por programas, para qué se gasta; económica, en qué se gasta.
- Fases del gasto: autorización, compromiso, obligación, ordenación y pago.
Memorización útil
Mnemotecnia y anclajes del tema
Regla mnemotécnica: Presupuesto: quién gasta, para qué y en qué.
Números y anclas
- Orgánica = quién.
- Programas = finalidad.
- Económica = naturaleza del gasto o ingreso.
Confusiones típicas
- Crédito no es dinero en caja.
- Aprobación del presupuesto no es ejecución del gasto.
Vuelta rápida de recuerdo
- Recita A-D-O-P.
- Diferencia elaboración y control.
Normativa de referencia
Este tema se estudia sobre la Constitución Española, especialmente los artículos 66, 134, 135 y 136, y sobre la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), texto consolidado del Boletín Oficial del Estado (BOE): https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-21614.
También deben tenerse presentes las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado (PGE), porque concretan cada ejercicio presupuestario.
Concepto de presupuesto
El presupuesto público es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por el sector público correspondiente.
En el Estado, los PGE se aprueban mediante ley. No son solo una previsión económica: autorizan gastos, prevén ingresos y permiten controlar la actuación del sector público estatal. La definición legal se refiere a los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada órgano y entidad del sector público estatal.
| Presupuesto | No es solo | También es |
|---|---|---|
| Documento económico | Una hoja de cálculo | Norma con rango de ley |
| Previsión de ingresos | Un deseo de recaudar | Estimación de recursos |
| Autorización de gastos | Una contabilidad posterior | Límite para gastar |
| Instrumento político | Un trámite técnico | Prioridades públicas |
Frase de examen: El presupuesto autoriza gastos y prevé ingresos.
Principios presupuestarios
Los principios presupuestarios ayudan a entender cómo debe formarse y ejecutarse el presupuesto.
| Principio | Significado |
|---|---|
| Legalidad | El presupuesto se aprueba por ley |
| Anualidad | Se refiere a un ejercicio presupuestario |
| Unidad | Los ingresos y gastos se presentan en un único marco |
| Universalidad | Deben incluirse todos los ingresos y gastos |
| Especialidad | El crédito se autoriza para una finalidad, cuantía y período |
| Estabilidad presupuestaria | La actuación financiera debe respetar estabilidad y sostenibilidad |
| Transparencia | La información debe permitir control |
La especialidad presupuestaria tiene tres dimensiones:
| Especialidad | Pregunta que responde |
|---|---|
| Cualitativa | ¿Para qué se puede gastar? |
| Cuantitativa | ¿Cuánto se puede gastar? |
| Temporal | ¿En qué ejercicio se puede gastar? |
Cuidado en test: El crédito presupuestario no es una autorización genérica para gastar en cualquier cosa.
Contenido de los Presupuestos Generales del Estado
Según el artículo 134 de la Constitución, los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y consignarán el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
| Contenido | Clave |
|---|---|
| Gastos | Obligaciones que se pueden reconocer |
| Ingresos | Derechos económicos previstos |
| Beneficios fiscales | Ventajas o reducciones que afectan a tributos del Estado |
| Sector público estatal | Administración estatal y entidades incluidas según la LGP |
La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Puede modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea.
Cuidado en test: Los beneficios fiscales también forman parte del contenido constitucionalmente mencionado.
Estructura del presupuesto
La estructura presupuestaria permite saber quién gasta, para qué gasta y en qué se gasta.
| Clasificación | Pregunta que responde | Ejemplo |
|---|---|---|
| Orgánica | ¿Quién gasta? | Ministerio u organismo |
| Por programas | ¿Para qué se gasta? | Política o programa de gasto |
| Económica | ¿En qué se gasta? | Personal, bienes corrientes, inversiones |
| Territorial | ¿Dónde se territorializa el gasto? | Distribución territorial cuando procede |
En sentido estricto, el artículo 40 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), enumera para los estados de gastos las clasificaciones orgánica, por programas y económica. La territorialización puede aparecer en anexos y documentación presupuestaria —por ejemplo, en el anexo plurianual de proyectos de inversión pública—, pero no debe confundirse con una cuarta clasificación general de todos los créditos de gasto.
La clasificación económica distingue capítulos de gasto e ingreso.
| Capítulo de gasto | Contenido básico |
|---|---|
| 1 | Gastos de personal |
| 2 | Gastos corrientes en bienes y servicios |
| 3 | Gastos financieros |
| 4 | Transferencias corrientes |
| 5 | Fondo de contingencia y otros imprevistos |
| 6 | Inversiones reales |
| 7 | Transferencias de capital |
| 8 | Activos financieros |
| 9 | Pasivos financieros |
| Capítulo de ingreso | Contenido básico |
|---|---|
| 1 | Impuestos directos y cotizaciones sociales |
| 2 | Impuestos indirectos |
| 3 | Tasas, precios públicos y otros ingresos |
| 4 | Transferencias corrientes |
| 5 | Ingresos patrimoniales |
| 6 | Enajenación de inversiones reales |
| 7 | Transferencias de capital |
| 8 | Activos financieros |
| 9 | Pasivos financieros |
Regla mental: Orgánica = quién; programas = para qué; económica = en qué. La dimensión territorial responde a dónde se localiza el gasto cuando la documentación presupuestaria la desglosa.
El Fondo de Contingencia aparece en la clasificación económica para atender necesidades inaplazables y no discrecionales que no tengan dotación adecuada durante el ejercicio. En el presupuesto del Estado se configura como una sección específica y no debe entenderse como una bolsa libre para decisiones discrecionales sin cobertura.
Créditos presupuestarios
Los créditos presupuestarios son las autorizaciones máximas de gasto. En general, son limitativos y vinculantes conforme a su nivel de especificación.
| Concepto | Significado |
|---|---|
| Crédito inicial | Importe aprobado en la Ley de Presupuestos |
| Modificación presupuestaria | Alteración autorizada del crédito |
| Crédito definitivo | Resultado del crédito inicial tras las modificaciones aprobadas |
| Obligación reconocida | Deuda ya reconocida frente a tercero |
| Pago | Salida material de fondos |
No debe confundirse crédito con dinero disponible en caja. El crédito es autorización jurídica para gastar; el pago es una fase posterior.
Elaboración del presupuesto
El Gobierno elabora el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y lo presenta ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la expiración de los presupuestos del año anterior. Además, la LGP establece que el proyecto, integrado por el articulado, sus anexos y los estados de ingresos y gastos, se remita a las Cortes antes del 1 de octubre del año anterior al que se refiera.
| Fase | Quién interviene |
|---|---|
| Directrices y límites | Gobierno y órganos económicos |
| Propuestas de departamentos | Ministerios y entidades |
| Anteproyecto | Ministerio competente en Hacienda |
| Proyecto de ley | Gobierno |
| Remisión a las Cortes | Gobierno |
El Ministro de Hacienda eleva al Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. El proyecto que se remite a las Cortes incluye también documentación complementaria, entre ella la liquidación del presupuesto anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente, los estados consolidados, el informe económico y financiero y la memoria de beneficios fiscales.
Cuidado en test: El Gobierno elabora el proyecto, pero no aprueba definitivamente los PGE. La aprobación corresponde a las Cortes Generales.
Aprobación parlamentaria
Las Cortes Generales examinan, enmiendan y aprueban los Presupuestos. El Congreso tiene una posición inicial relevante, y el Senado interviene conforme al procedimiento legislativo.
La Ley de Presupuestos tiene especialidades:
- Tiene carácter anual.
- Está limitada por su contenido propio.
- No puede crear tributos.
- Condiciona la ejecución del gasto público.
- Si no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se prorrogan automáticamente los presupuestos anteriores hasta la aprobación de los nuevos.
| Situación | Consecuencia |
|---|---|
| PGE aprobados antes de iniciar el ejercicio | Entran en vigor para el nuevo año |
| PGE no aprobados a tiempo | Prórroga automática de los anteriores |
| Nueva Ley de Presupuestos aprobada después | Sustituye la prórroga |
Frase de examen: Si no hay nuevos presupuestos, se prorrogan automáticamente los del ejercicio anterior.
Ejecución del presupuesto
La ejecución consiste en realizar ingresos y gastos conforme a la Ley de Presupuestos y a la normativa presupuestaria.
Las fases legales de la gestión del presupuesto de gastos son:
| Fase | Significado |
|---|---|
| Aprobación del gasto | Se autoriza la realización de un gasto determinado, sin que todavía exista un compromiso con un tercero |
| Compromiso o disposición | Se acuerda con un tercero la realización del gasto |
| Reconocimiento de la obligación | Se acredita que procede pagar |
| Ordenación del pago | Se ordena efectuar el pago |
| Pago material | Se realiza la salida de fondos |
Regla mental: Autorizar, comprometer, reconocer, ordenar y pagar.
La retención de crédito es una operación previa de existencia y disponibilidad de crédito; no debe confundirse con la aprobación del gasto. Ejemplo: la Administración contrata material de oficina. Primero se comprueba y, en su caso, retiene el crédito; después aprueba el gasto, lo compromete al adjudicar o encargar; cuando recibe correctamente el material, reconoce la obligación; después ordena el pago; finalmente paga.
Modificaciones presupuestarias
Durante el ejercicio pueden surgir necesidades no previstas o cambios de prioridad. Para eso existen modificaciones presupuestarias, siempre con límites y procedimiento.
| Modificación | Idea general |
|---|---|
| Transferencia de crédito | Mueve crédito entre aplicaciones |
| Generación de crédito | Aumenta crédito por ingresos específicos |
| Ampliación de crédito | Incremento en créditos declarados ampliables |
| Crédito extraordinario | Gasto necesario sin crédito adecuado |
| Suplemento de crédito | Crédito existente pero insuficiente |
| Incorporación de remanentes | Traslada créditos en supuestos permitidos |
Cuidado en test: Modificar el presupuesto no significa gastar sin control. Toda modificación exige habilitación y procedimiento.
Control presupuestario
El control comprueba que la actividad económico-financiera se ajusta a la legalidad, a los principios presupuestarios y a una gestión adecuada.
| Tipo de control | Quién lo ejerce | Qué revisa |
|---|---|---|
| Interno | Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) | Legalidad, fiscalización, control financiero y auditoría |
| Externo | Tribunal de Cuentas | Fiscalización externa y enjuiciamiento contable |
| Parlamentario | Cortes Generales | Control político y aprobación de la Cuenta General en los términos correspondientes |
El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público y depende directamente de las Cortes Generales. La Cuenta General del Estado se forma mediante la consolidación de las cuentas anuales de las entidades del sector público estatal; la IGAE la forma y la eleva al Gobierno para remitirla al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente. El Tribunal dispone de seis meses desde su recepción para examinarla y comprobarla.
Ciclo presupuestario completo
El ciclo presupuestario puede estudiarse como una rueda:
| Fase | Quién destaca | Resultado |
|---|---|---|
| Elaboración | Gobierno | Proyecto de Ley de PGE |
| Aprobación | Cortes Generales | Ley de PGE |
| Ejecución | Órganos gestores | Gestión de ingresos y gastos |
| Control | IGAE, Tribunal de Cuentas y Cortes | Fiscalización y responsabilidad |
Cuidado en test: Elaboración, aprobación, ejecución y control son fases distintas. No atribuyas todas al Gobierno.
No confundas
| Figura | Clave para test |
|---|---|
| Presupuesto | Ley que autoriza gastos y prevé ingresos |
| Crédito | Autorización máxima de gasto |
| Pago | Salida efectiva de fondos |
| Clasificación orgánica | Quién gasta |
| Clasificación por programas | Para qué se gasta |
| Clasificación económica | En qué se gasta |
| Elaboración | Gobierno |
| Aprobación | Cortes Generales |
| Control interno | IGAE |
| Control externo | Tribunal de Cuentas |
No confundas: el presupuesto autoriza y prevé para un ejercicio futuro; la Cuenta General informa sobre la situación patrimonial, financiera y presupuestaria ya ejecutada.
Repaso final
- PGE: ley anual de gastos, ingresos y beneficios fiscales.
- El Gobierno elabora; las Cortes aprueban.
- Si no hay nuevos PGE, se prorrogan automáticamente los anteriores.
- Clasificaciones: orgánica, programas, económica y territorial.
- Capítulo 1 de gastos: personal.
- Ejecución del gasto: aprobación, compromiso, reconocimiento, ordenación y pago.
- Control interno: IGAE.
- Control externo: Tribunal de Cuentas.
- La Ley de Presupuestos no puede crear tributos.
Idea final: El presupuesto se domina siguiendo el dinero con orden: quién lo autoriza, para qué se autoriza, cómo se gasta y quién lo controla.