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Normativa y fuentes oficiales
Estudiar procedimiento por fases y recursos por acto recurrible, plazo y efecto.
Ley 39/2015, Ley 40/2015 y vía contenciosa
- Procedimiento: iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución.
- Alzada, reposición y revisión extraordinaria no se aplican al mismo tipo de acto.
- En contencioso, mira actividad impugnable, legitimación, representación y defensa.
Regla mnemotécnica: Procedimiento: inicia, ordena, instruye, termina y ejecuta.
Números y anclas
- Art. 21 Ley 39/2015: obligación de resolver.
- Art. 24: silencio administrativo.
- Recursos: alzada, reposición y extraordinario de revisión.
Confusiones típicas
- Silencio no siempre significa estimación.
- Alzada y reposición no se interponen contra el mismo tipo de acto.
Vuelta rápida de recuerdo
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Normativa de referencia
Este tema se estudia sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), texto consolidado del Boletín Oficial del Estado (BOE): https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565.
También son esenciales la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP): https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA): https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718.
LPACAP y LRJSP: qué regula cada una
La LPACAP regula la relación procedimental entre la Administración y la ciudadanía: derechos de las personas interesadas, registros, solicitudes, actos administrativos, notificaciones, plazos, fases del procedimiento, silencio administrativo, revisión de actos y recursos administrativos.
La LRJSP regula el funcionamiento interno y la organización del sector público: órganos administrativos, competencia, abstención y recusación, principios de actuación, convenios, responsabilidad patrimonial, potestad sancionadora y relaciones entre Administraciones.
| Ley |
Idea central |
Ejemplos |
| Ley 39/2015 (LPACAP) |
Procedimiento y relación con interesados |
Solicitudes, notificaciones, plazos, recursos |
| Ley 40/2015 (LRJSP) |
Organización y régimen jurídico interno |
Órganos, competencia, abstención, convenios |
Frase de examen: La Ley 39/2015 mira hacia fuera, al procedimiento con la ciudadanía; la Ley 40/2015 mira hacia dentro, a la organización y funcionamiento del sector público.
Personas interesadas y derechos
En el procedimiento administrativo no toda persona es interesada. La LPACAP considera interesados a quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, a quienes puedan resultar afectados por la decisión y a quienes se personen antes de la resolución definitiva si sus intereses legítimos pueden verse afectados.
| Figura |
Clave |
| Persona interesada |
Tiene derecho o interés legítimo afectado |
| Representante |
Actúa por cuenta del interesado |
| Órgano administrativo |
Tramita y resuelve según competencia |
| Tercero afectado |
Puede tener trámite de audiencia si sus derechos se ven afectados |
Las personas interesadas tienen derecho a conocer el estado de tramitación, identificar autoridades y personal responsable, no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración, formular alegaciones, utilizar medios de defensa y obtener copia de documentos en los términos legales.
Cuidado en test: Ser ciudadano no equivale siempre a ser interesado en un expediente concreto.
Relación electrónica con la Administración
Las personas físicas pueden elegir en todo momento si se relacionan electrónicamente o por medios no electrónicos, salvo que estén obligadas. Deben utilizar medios electrónicos, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una profesión para la que se exija colegiación obligatoria cuando actúen profesionalmente, quienes representen a una persona obligada y los empleados públicos para los trámites que realicen por razón de su condición. Además, un reglamento puede imponer esta obligación a determinados colectivos de personas físicas si se acredita que tienen acceso y disponibilidad de medios electrónicos.
La identificación y la firma no son conceptos idénticos: la firma acredita la voluntad y el consentimiento cuando sean necesarios, mientras que la identificación permite comprobar quién actúa. La representación puede acreditarse, entre otros medios, mediante apoderamiento apud acta o inscripción en un registro electrónico de apoderamientos.
Obligación de resolver y silencio administrativo
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.
El plazo máximo para resolver será el fijado por la norma reguladora del procedimiento. Como regla general, no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan otro mayor. Si la norma no fija plazo, el plazo será de tres meses.
| Regla |
Dato de examen |
| Obligación de resolver |
Siempre hay deber de resolución expresa |
| Plazo fijado por norma |
Es el que manda |
| Plazo máximo ordinario |
No más de seis meses, salvo excepción legal o europea |
| Si no hay plazo específico |
Tres meses |
El silencio administrativo depende del tipo de procedimiento:
| Procedimiento |
Efecto general del silencio |
| Iniciado a solicitud del interesado |
Estimatorio, salvo excepciones |
| Iniciado de oficio susceptible de producir efectos favorables |
Desestimatorio |
| Iniciado de oficio con efectos desfavorables o de gravamen |
Caducidad |
| Procedimientos de impugnación de actos |
Desestimatorio como regla, con matices |
Cuidado en test: El silencio estimatorio no permite adquirir facultades contrarias al ordenamiento jurídico.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo sin resolución produce, según el caso, la desestimación por silencio cuando el procedimiento pudiera reconocer derechos o situaciones favorables, o la caducidad cuando ejercite potestades sancionadoras o produzca efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones, aunque los procedimientos caducados no interrumpen ese plazo.
Cómputo, ampliación y tramitación de plazos
Cuando los plazos se señalan por días, se entienden hábiles salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea disponga otra cosa; no cuentan los sábados, domingos ni festivos. El cómputo empieza, por regla general, al día siguiente de la notificación, publicación o producción del silencio. Los plazos fijados por meses o años se computan de fecha a fecha; si en el mes de vencimiento no existe día equivalente, vencen el último día de ese mes. Si el último día es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente.
La Administración puede conceder de oficio o a petición de los interesados una ampliación que no exceda de la mitad del plazo, cuando las circunstancias lo aconsejen y no se perjudiquen derechos de tercero. La solicitud y la decisión deben producirse antes del vencimiento, por lo que nunca se amplía un plazo ya vencido. Los registros electrónicos permiten presentar documentos todos los días del año y durante las veinticuatro horas; si se presenta en día inhábil, se entiende presentado en la primera hora del primer día hábil siguiente para los plazos de los interesados, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.
Fases del procedimiento administrativo común
El procedimiento administrativo se estudia en cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
| Fase |
Qué ocurre |
Ejemplos |
| Iniciación |
Nace el procedimiento |
De oficio o por solicitud |
| Ordenación |
Se impulsa y organiza la tramitación |
Acumulación, cumplimiento de trámites, expedientes |
| Instrucción |
Se reúnen datos para decidir |
Alegaciones, prueba, informes, audiencia |
| Terminación |
Se cierra el procedimiento |
Resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material |
Regla mental: Iniciar, ordenar, instruir y terminar.
Iniciación
El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.
La iniciación de oficio puede producirse:
| Forma de inicio de oficio |
Significado |
| Propia iniciativa |
El órgano actúa por sí mismo |
| Orden superior |
Lo ordena un órgano jerárquicamente superior |
| Petición razonada |
Lo pide otro órgano |
| Denuncia |
Una persona comunica hechos que pueden justificar actuación |
La solicitud debe contener identificación de la persona, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma o acreditación de voluntad, órgano al que se dirige y demás requisitos exigibles. Si la solicitud no reúne requisitos, se requiere subsanación, normalmente por diez días, con advertencia de desistimiento si no se atiende.
Cuidado en test: La denuncia no convierte automáticamente al denunciante en interesado.
Ordenación e instrucción
La ordenación comprende reglas para impulsar el procedimiento y tramitarlo con eficacia. La Administración debe actuar de oficio en la ordenación de los trámites.
La instrucción sirve para conocer los hechos y fundamentos necesarios para resolver. Sus trámites principales son:
| Trámite |
Función |
| Alegaciones |
La persona interesada expone argumentos y aporta datos |
| Prueba |
Acredita hechos relevantes |
| Informes |
Órganos especializados aportan criterio técnico o jurídico |
| Audiencia |
Permite conocer el expediente antes de resolver |
| Información pública |
Abre participación cuando la naturaleza del procedimiento lo aconseja o la norma lo exige |
Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes. Como regla general, salvo previsión expresa, son facultativos y no vinculantes.
Cuidado en test: Audiencia no es lo mismo que información pública. La audiencia se dirige a interesados; la información pública abre el expediente a una participación más general.
Terminación del procedimiento
La forma normal de terminación es la resolución. Debe decidir todas las cuestiones planteadas por las personas interesadas y aquellas otras derivadas del procedimiento.
También hay formas anormales de terminación:
| Forma |
Qué significa |
| Desistimiento |
La persona abandona su solicitud o recurso |
| Renuncia |
La persona abandona el derecho, si es renunciable |
| Caducidad |
El procedimiento termina por inactividad o vencimiento de plazo en supuestos legales |
| Imposibilidad material |
Ya no puede continuarse por causa sobrevenida |
| Terminación convencional |
Acuerdo, pacto o convenio cuando el ordenamiento lo permita |
Frase de examen: Desistir afecta a la solicitud; renunciar afecta al derecho.
La Ley 39/2015 también regula la tramitación simplificada. Puede acordarse por razones de interés público o por falta de complejidad, de oficio o a solicitud del interesado. Como regla, debe resolverse en treinta días desde el día siguiente a la notificación del acuerdo de tramitación simplificada; si hace falta un trámite no previsto para esta vía, debe continuarse por la tramitación ordinaria.
Revisión de oficio
La revisión de oficio es un mecanismo excepcional para eliminar actos administrativos gravemente inválidos.
| Figura |
Cuándo procede |
Clave |
| Revisión de oficio de actos nulos |
Actos incursos en nulidad de pleno derecho |
Requiere dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente |
| Declaración de lesividad |
Actos anulables favorables para interesados |
Permite impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa |
| Revocación |
Actos desfavorables o de gravamen |
Siempre que no sea contraria a la ley ni al principio de igualdad o interés público |
| Rectificación de errores |
Errores materiales, de hecho o aritméticos |
Puede realizarse en cualquier momento |
La declaración de lesividad debe adoptarse dentro del plazo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.
Cuidado en test: Revisión de oficio no es un recurso ordinario. Es una potestad excepcional de la Administración.
Recursos administrativos
Los recursos administrativos permiten impugnar actos en vía administrativa antes de acudir, cuando proceda, a la jurisdicción contencioso-administrativa.
| Recurso |
Contra qué actos |
Plazo de interposición |
Plazo de resolución |
| Alzada |
Actos que no ponen fin a la vía administrativa |
Un mes si el acto es expreso; en cualquier momento desde silencio |
Tres meses |
| Reposición |
Actos que ponen fin a la vía administrativa |
Un mes si el acto es expreso; en cualquier momento desde silencio |
Un mes |
| Extraordinario de revisión |
Actos firmes, por causas tasadas |
Cuatro años por error de hecho; tres meses en los demás casos |
Tres meses |
La alzada se interpone ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolverla, que normalmente es el superior jerárquico. La reposición es potestativa: puede interponerse o acudirse directamente al contencioso-administrativo cuando proceda.
La alzada se resuelve por el superior jerárquico, salvo que el acto proceda de un órgano que no tenga superior jerárquico, en cuyo caso la resuelve el propio órgano. Si el acto recurrido se hubiera producido por silencio administrativo, la alzada puede interponerse en cualquier momento desde el día siguiente a aquel en que se produzca el silencio. El silencio en la resolución de la alzada es desestimatorio, salvo que el recurso se hubiera interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud y no se trate de las materias exceptuadas legalmente.
El recurso extraordinario de revisión procede contra actos firmes en vía administrativa y lo resuelve el mismo órgano que dictó el acto. Sus causas son: error de hecho que resulte de los documentos del expediente; aparición de documentos esenciales que evidencien el error; influencia esencial de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme; y resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme. El plazo es de cuatro años desde la notificación de la resolución cuando se invoque la primera causa, y de tres meses desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia adquirió firmeza en los demás casos.
Regla mental: Alzada sube; reposición vuelve al mismo órgano; revisión extraordinaria solo por causas tasadas.
Recurso contencioso-administrativo
La jurisdicción contencioso-administrativa controla la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo.
La actividad administrativa impugnable incluye:
| Actividad impugnable |
Ejemplo |
| Disposiciones generales |
Reglamento ilegal |
| Actos expresos o presuntos |
Resolución sancionadora o silencio |
| Inactividad administrativa |
No ejecutar una obligación concreta |
| Vía de hecho |
Actuación material sin cobertura jurídica suficiente |
El recurso contencioso-administrativo pertenece a la vía judicial. No es una fase más del expediente administrativo, aunque normalmente exige haber agotado o cerrado la vía administrativa cuando proceda.
Cuidado en test: Recurso administrativo y recurso contencioso-administrativo no son lo mismo. El primero se resuelve por la Administración; el segundo, por juzgados y tribunales.
Partes: capacidad, legitimación, representación y defensa
En la LJCA hay que distinguir cuatro ideas:
| Concepto |
Significado |
| Capacidad procesal |
Aptitud para actuar válidamente en juicio |
| Legitimación |
Relación con el objeto del proceso que permite recurrir |
| Representación |
Actuación por medio de procurador u otra forma admitida |
| Defensa |
Asistencia técnica por abogado |
Están legitimadas las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. También pueden estarlo Administraciones, corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos o entidades en los términos legales.
Ante órganos unipersonales, las partes pueden conferir su representación a un procurador, que es potestativo, y deben estar asistidas en todo caso por abogado; si la representación se confiere al abogado, a este se le notifican las actuaciones. Ante órganos colegiados, deben conferir su representación a un procurador y estar asistidas por abogado. Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.
No confundas
| Figura |
Clave para test |
| LPACAP |
Procedimiento administrativo común |
| LRJSP |
Organización y régimen jurídico interno |
| Revisión de oficio |
Actos nulos y potestad excepcional |
| Alzada |
Actos que no ponen fin a vía administrativa |
| Reposición |
Actos que ponen fin a vía administrativa |
| Contencioso-administrativo |
Control judicial de la actuación administrativa |
| Audiencia |
Trámite para interesados |
| Información pública |
Apertura general del expediente |
Repaso final
- Ley 39/2015: procedimiento, interesados, actos, plazos, notificaciones, recursos.
- Ley 40/2015: órganos, competencia, funcionamiento y relaciones internas.
- Fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
- Plazo supletorio para resolver: tres meses.
- Alzada: actos que no ponen fin a la vía administrativa.
- Reposición: potestativa ante actos que ponen fin a la vía administrativa.
- Revisión extraordinaria: solo contra actos firmes y por causas tasadas.
- Contencioso-administrativo: disposiciones generales, actos, inactividad y vía de hecho.
- Plazos: por días son hábiles salvo previsión contraria; la ampliación nunca puede acordarse después del vencimiento.
- Revisión extraordinaria: cuatro causas tasadas, cuatro años para el error de hecho y tres meses en los demás supuestos.
Idea final: Este tema se aprueba separando cada vía: expediente administrativo, revisión administrativa, recursos administrativos y control judicial.