Bloque II
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La potestad sancionadora de la Administración: principios y procedimiento. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: principios y procedimiento. Responsabilidad de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.
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Separar infracción, responsable, procedimiento sancionador y responsabilidad patrimonial.
legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y daño
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Castigo → reparación → regreso.
Este tema se apoya en dos normas básicas:
Como marco constitucional conviene tener presentes, al menos, los artículos 9.3, 24, 103 y 106.2 de la Constitución Española de 1978.
| Norma | Utilidad en el tema |
|---|---|
| Constitución Española de 1978 | Legalidad, seguridad jurídica, garantías, objetividad y responsabilidad patrimonial |
| Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público | Principios de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial |
| Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas | Iniciación, instrucción, propuesta y resolución de los procedimientos |
| Bloque | Dato que debes dominar |
|---|---|
| Potestad sancionadora | Castiga infracciones administrativas con garantías. |
| Principios sancionadores | Legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y non bis in idem. |
| Procedimiento sancionador | Separar hechos, infracción, responsable, prueba, propuesta y resolución. |
| Responsabilidad patrimonial | Repara daños antijurídicos causados por funcionamiento normal o anormal de servicios públicos. |
| Requisitos del daño | Efectivo, evaluable económicamente e individualizado. |
| Fuerza mayor | Excluye responsabilidad patrimonial. |
| Repetición | La Administración indemniza y luego puede exigir responsabilidad a autoridades o personal por dolo, culpa o negligencia graves. |
El tema junta castigo, reparación y responsabilidad interna. No deben mezclarse. La potestad sancionadora mira una infracción; la responsabilidad patrimonial mira un daño; la acción de regreso mira la conducta de la autoridad o empleado que causó el daño.
Orden de estudio:
Regla mental: sanción castiga; responsabilidad patrimonial indemniza; regreso depura internamente.
Trampa de test: anulación de un acto no implica automáticamente indemnización.
Confusión típica: fuerza mayor excluye responsabilidad; caso fortuito no funciona igual en todo supuesto.
Frase para fijar: no hay sanción sin infracción tipificada ni indemnización sin daño antijurídico efectivo.
Este tema reúne tres planos distintos que conviene separar con claridad:
La clave de examen es no mezclar castigo y reparación. La sanción mira hacia la infracción. La responsabilidad patrimonial mira hacia el daño. La repetición interna mira hacia la conducta del autor del daño.
| Bloque | Pregunta que debes hacerte |
|---|---|
| Potestad sancionadora | ¿Puede la Administración sancionar y con qué garantías? |
| Procedimiento sancionador | ¿Quién instruye, quién resuelve y qué fases son obligatorias? |
| Responsabilidad patrimonial | ¿Existe daño efectivo, evaluable, individualizado e imputable al servicio público? |
| Procedimiento de responsabilidad | ¿Cómo se reclama, en qué plazo y con qué informes o dictámenes? |
| Responsabilidad interna | ¿Puede la Administración repetir contra autoridades y personal? |
Regla de memoria: la potestad sancionadora exige legalidad y tipicidad; la responsabilidad patrimonial exige daño antijurídico y causalidad.
La potestad sancionadora es la facultad de la Administración para imponer sanciones por la comisión de infracciones administrativas. No es una potestad libre ni discrecional en sentido pleno: está sometida a la ley, a la tipicidad de las infracciones y sanciones y a garantías procedimentales estrictas.
Conviene distinguirla de:
La LRJSP ordena la potestad sancionadora en los artículos 25 a 31. Son los artículos que más suelen preguntar de forma literal o con supuestos cercanos.
Solo la ley puede establecer infracciones y sanciones administrativas. La norma sancionadora debe delimitar con suficiente precisión la conducta prohibida y la consecuencia jurídica. La potestad reglamentaria no puede crear por sí sola infracciones o sanciones nuevas sin cobertura legal suficiente.
La Constitución prohíbe además que la Administración imponga sanciones que impliquen privación de libertad. Esa reserva pertenece al orden penal, no al administrativo.
Las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos no se aplican con retroactividad. En cambio, las favorables pueden tener efectos retroactivos si la propia norma lo permite o si el sistema jurídico lo admite en esos términos.
No basta con que una conducta parezca incorrecta. Tiene que encajar exactamente en un tipo infractor previsto por la norma. La tipicidad evita sanciones improvisadas o por analogía.
La sanción exige responsabilidad del infractor. No debe sancionarse a quien no haya participado, no sea imputable o esté exento conforme a la ley. En el ámbito administrativo, la imputación personal sigue siendo la regla: no hay sanción sin un título de responsabilidad.
La sanción debe adecuarse a la gravedad de la infracción, a la intencionalidad, a la reiteración, al perjuicio causado y a las demás circunstancias del caso. La Administración no puede castigar con una intensidad desmedida respecto del hecho cometido.
Las infracciones y las sanciones prescriben. La idea de fondo es sencilla: la potestad sancionadora no puede quedar abierta indefinidamente. El régimen concreto depende de la ley aplicable, pero en examen lo esencial es recordar que la prescripción afecta tanto a la infracción como a la sanción y que su cómputo e interrupción tienen reglas propias.
No puede sancionarse dos veces a una misma persona por los mismos hechos, el mismo fundamento y la misma naturaleza sancionadora. Es la clásica prohibición de non bis in idem.
| Cuestión | Clave |
|---|---|
| Reserva de ley | La infracción y la sanción necesitan cobertura legal suficiente |
| Irretroactividad | La regla desfavorable no se aplica hacia atrás |
| Tipicidad | No cabe sancionar por analogía |
| Responsabilidad | No hay sanción sin imputación jurídica |
| Proporcionalidad | La sanción debe ser adecuada a la gravedad |
| Non bis in idem | No hay doble sanción por los mismos hechos, sujeto y fundamento |
Cuidado en test: una sanción no se justifica solo porque la conducta sea inconveniente. Debe existir tipo infractor, responsabilidad exigible y procedimiento con garantías.
La LPACAP establece especialidades para los procedimientos sancionadores. El esquema general es fácil de retener:
El acuerdo de iniciación debe identificar, como mínimo, los hechos imputados, la posible infracción, la persona responsable, el órgano instructor y, en su caso, la sanción que pudiera corresponder. También puede incorporar medidas provisionales si la ley lo permite.
La simple denuncia no convierte al denunciante en interesado ni equivale por sí sola a una resolución sancionadora.
La instrucción tiene por objeto comprobar los hechos, practicar pruebas, recabar informes y preparar una propuesta de resolución fundada. El órgano instructor y el órgano que resuelve deben estar separados cuando así lo exija el diseño procedimental.
Una vez concluida la instrucción, el órgano instructor formula la propuesta de resolución y la notifica a los interesados. La propuesta fija los hechos probados, su calificación jurídica, la infracción imputada, la persona responsable, la sanción propuesta y la valoración de las pruebas.
La resolución no puede introducir hechos distintos de los determinados en el procedimiento sin dar audiencia al interesado. Además, debe valorar las pruebas, razonar la decisión y pronunciarse sobre la existencia o inexistencia de infracción o responsabilidad.
Cuando existan elementos de juicio suficientes, el órgano competente puede adoptar medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución. Deben ser motivadas, proporcionales y lo menos gravosas posible.
Antes del inicio, solo cabe adoptar medidas provisionales en casos de urgencia inaplazable y con confirmación posterior en el acuerdo de iniciación dentro del plazo legal.
En materia sancionadora no basta una sospecha. La Administración debe probar los hechos constitutivos de infracción. La persona expedientada conserva sus derechos de defensa, alegación y prueba.
Si el infractor reconoce su responsabilidad, el procedimiento puede resolverse con la sanción procedente. Si la sanción tiene solo carácter pecuniario, o si cabe una sanción pecuniaria y otra no pecuniaria pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario puede terminar el procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por daños y perjuicios.
Si el órgano competente para resolver aprecia que la infracción o la sanción deben ser más graves que lo indicado en la propuesta de resolución, debe notificarse al inculpado para que formule alegaciones en quince días.
En los procedimientos sancionadores, la resolución debe decidir sobre la infracción, la responsabilidad y la sanción, o declarar que no existe infracción o responsabilidad. Cuando proceda, también debe pronunciarse sobre medidas accesorias, restitución de la situación alterada y demás consecuencias jurídicas previstas por la norma aplicable.
La resolución sancionadora es ejecutiva cuando ya no cabe contra ella recurso ordinario en vía administrativa. La Administración puede adoptar las medidas cautelares necesarias para garantizar su eficacia mientras no sea ejecutiva.
Errores habituales:
La responsabilidad patrimonial es el deber de las Administraciones Públicas de indemnizar los daños que sufran los particulares en sus bienes y derechos cuando el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y la lesión no exista como carga jurídica que el perjudicado deba soportar.
La base está en el artículo 106.2 de la Constitución Española y su desarrollo principal en los artículos 32 a 37 de la LRJSP.
No se trata de castigar a nadie, sino de reparar una lesión antijurídica. Por eso el punto de partida siempre es el daño, no la culpa.
El daño debe ser real, traducible a dinero y referido a una persona o grupo de personas identificable. No basta con un perjuicio hipotético ni con una mera expectativa frustrada.
La lesión es antijurídica cuando el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarla. Si la carga deriva de la ley o del propio estatuto jurídico del interesado, puede no existir indemnización.
Debe existir conexión entre el funcionamiento del servicio público y el daño. Si la causa decisiva es la conducta del propio perjudicado, la de un tercero o la fuerza mayor, la responsabilidad puede excluirse total o parcialmente.
La fuerza mayor excluye responsabilidad. No debe confundirse con un fallo organizativo, un retraso o una falta de previsión interna.
| Requisito | Qué exige |
|---|---|
| Daño efectivo | Perjuicio real, no hipotético |
| Evaluable económicamente | Posibilidad de valoración en dinero |
| Individualizado | Identificación de persona o grupo afectado |
| Antijuridicidad | Inexistencia de deber jurídico de soportar el daño |
| Causalidad | Nexo con el servicio público |
| Sin fuerza mayor | No haya acontecimiento externo inevitable e imprevisible |
Cuidado en test: la anulación de un acto administrativo no genera por sí sola derecho a indemnización. Hace falta un daño antijurídico y los demás requisitos legales.
Es la más habitual: daño causado por el funcionamiento normal o anormal de un servicio público.
Si en la producción del daño intervienen varias Administraciones, la ley prevé reglas de solidaridad o de reparto atendiendo a la participación y al interés público tutelado.
Cuando la Administración actúa directamente o a través de una entidad de Derecho privado, su responsabilidad se sigue exigiendo conforme al régimen de los artículos 32 y siguientes de la LRJSP.
Puede nacer por la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, siempre que concurran los requisitos legales.
El artículo 32 de la LRJSP regula supuestos especialmente sensibles:
En estos casos no basta invocar que la ley era mala o que después fue anulada. La ley exige requisitos estrictos, como sentencia firme previa en determinados supuestos y la alegación oportuna de la infracción posteriormente declarada.
La indemnización debe reparar el daño, no enriquecer al perjudicado.
La LRJSP prevé que se calcule con arreglo a criterios de valoración de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando en su caso las valoraciones predominantes en el mercado.
En caso de muerte o lesiones corporales, puede tomarse como referencia el baremo vigente en materia de seguros obligatorios y Seguridad Social.
La cuantía se calcula con referencia al día en que la lesión se produjo, con actualización posterior y los intereses que procedan por demora.
Además, la indemnización puede sustituirse por compensación en especie o por pagos periódicos cuando resulte más adecuado para reparar el daño y exista acuerdo con el interesado.
El procedimiento puede iniciarse a solicitud del interesado o de oficio.
La solicitud debe concretar:
El derecho a reclamar prescribe al año. El cómputo depende del daño:
Durante la instrucción pueden recabarse informes, practicar prueba, valorar el daño y oír a los interesados. En determinados supuestos resulta preceptivo el dictamen del órgano consultivo que corresponda, de acuerdo con la normativa aplicable.
La reclamación no se convierte en estimación automática por el mero transcurso del tiempo: la Administración debe instruir y resolver expresamente.
La resolución debe fijar si existe o no relación de causalidad, si el daño es antijurídico, qué cuantía corresponde y en qué forma debe satisfacerse la indemnización.
En caso de no apreciar responsabilidad, debe razonar la ausencia de alguno de los requisitos legales. En caso de apreciarla, la indemnización debe ser congruente con la lesión.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la LPACAP permite la tramitación simplificada cuando el órgano competente considera inequívoca la relación de causalidad, la valoración del daño y el cálculo de la indemnización. Para examen, la idea importante es que esta vía existe, pero no elimina la necesidad de una decisión motivada.
La LRJSP distingue la responsabilidad de la Administración frente al perjudicado y la responsabilidad interna de autoridades y personal frente a la propia Administración.
La regla general es esta:
No estamos ante una acción libre y automática. Hace falta un procedimiento y una declaración motivada de la concurrencia de dolo, culpa o negligencia graves.
| Elemento | Contenido |
|---|---|
| Sujeto | Autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas |
| Presupuesto | Daño indemnizado por la Administración |
| Título de imputación | Dolo, culpa o negligencia graves |
| Efecto | Reintegro o exigencia de responsabilidad interna |
| Idea de fondo | La Administración paga al tercero y luego puede repetir |
La responsabilidad del personal no elimina la responsabilidad principal de la Administración frente al ciudadano perjudicado. Son planos distintos.
La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito, se exige de acuerdo con la legislación correspondiente. La eventual existencia de un proceso penal no suspende por sí sola el procedimiento de responsabilidad patrimonial, salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para fijar la responsabilidad patrimonial.
| Pregunta | Respuesta corta |
|---|---|
| ¿Qué castiga la potestad sancionadora? | Infracciones administrativas |
| ¿Qué repara la responsabilidad patrimonial? | Daños antijurídicos causados por el servicio público |
| ¿Qué exige la sanción? | Legalidad, tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad |
| ¿Qué excluye la responsabilidad patrimonial? | La fuerza mayor |
| ¿Cuál es el plazo general para reclamar? | Un año |
| ¿Puede haber repetición contra autoridades y personal? | Sí, si hubo dolo, culpa o negligencia graves |