Tema I.4

Normativa de referencia

Este tema se estudia principalmente sobre el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El TUE regula los principios, valores e instituciones básicas de la Unión; el TFUE desarrolla competencias, procedimientos y políticas. Para un repaso de examen conviene fijar, como mínimo, los artículos 5 y 13 a 19 del TUE, el artículo 267 del TFUE y el artículo 288 del TFUE.

En la Constitución Española, la integración europea se conecta con el artículo 93, que permite autorizar mediante ley orgánica la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. El mismo artículo encomienda a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, garantizar el cumplimiento de esos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión. También son importantes los artículos 94 a 96, relativos a la autorización parlamentaria de determinados tratados, su compatibilidad con la Constitución y su incorporación al ordenamiento interno.

Para estudiar instituciones, la referencia mínima es:

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La Unión Europea se entiende si separas tres ideas. Primero, no tiene competencia general: actúa solo dentro de lo atribuido por los tratados. Segundo, sus instituciones representan intereses distintos: ciudadanía, Estados, interés general y garantía judicial. Tercero, su Derecho tiene formas propias que no equivalen exactamente a las categorías internas españolas.

La ruta de estudio más rentable es:

1. Principios: atribución dice si la UE puede actuar; subsidiariedad y proporcionalidad limitan cómo actúa.
2. Instituciones políticas: Parlamento, Consejo Europeo, Consejo y Comisión.
3. Institución judicial: TJUE, con especial atención a la cuestión prejudicial.
4. Actos jurídicos: reglamento, directiva y decisión son vinculantes; recomendación y dictamen no.
5. Conexión española: art. 93 CE permite atribuir competencias a organizaciones supranacionales.

Memorización útil

Regla mental: Parlamento = ciudadanía; Consejo Europeo = líderes; Consejo de la UE = ministros; Comisión = interés general; TJUE = Derecho.

Trío de principios: atribución habilita; subsidiariedad justifica; proporcionalidad limita.

Actos del art. 288 TFUE: reglamento aplica directamente; directiva obliga al resultado; decisión obliga a sus destinatarios; recomendación y dictamen no vinculan.

Trampa de test: Consejo Europeo, Consejo de la Unión Europea y Consejo de Europa no son lo mismo. El Consejo de Europa no pertenece a la UE.

Frase para fijar: la UE no sustituye al Estado en todo; ejerce competencias atribuidas y controladas por los tratados.

La Unión Europea como organización supranacional

La Unión Europea (UE) es una organización supranacional de integración. No es un Estado federal ni una simple organización internacional clásica. Sus Estados miembros han atribuido a la Unión competencias en determinadas materias, y el Derecho de la Unión puede producir efectos directos sobre instituciones, Administraciones, tribunales, empresas y ciudadanía.

La Unión actúa dentro del principio de atribución: solo tiene las competencias que los Estados miembros le han atribuido en los Tratados. El ejercicio de esas competencias se ordena por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

La UE tiene personalidad jurídica. Puede celebrar acuerdos internacionales, participar en organizaciones internacionales y actuar como sujeto de Derecho en el ámbito de sus competencias.

Frase de examen: la Unión Europea actúa por competencias atribuidas; no tiene una competencia general ilimitada.

Instituciones de la Unión Europea

El artículo 13 del TUE enumera las instituciones de la Unión: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. El programa de este tema se centra en cinco de ellas, pero conviene recordar la lista completa.

Cuidado en test: Consejo Europeo, Consejo de la Unión Europea y Consejo de Europa no son lo mismo. El Consejo de Europa no es una institución de la Unión Europea.

Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo representa directamente a la ciudadanía de la Unión. Sus miembros son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto. La duración de la legislatura es de cinco años.

El Parlamento ejerce, junto con el Consejo, la función legislativa y la función presupuestaria. También ejerce funciones de control político y consultivas en las condiciones establecidas por los Tratados.

El procedimiento legislativo ordinario coloca al Parlamento y al Consejo como colegisladores. La Comisión suele presentar la propuesta, y Parlamento y Consejo negocian y aprueban el texto. Como regla, los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, salvo que los Tratados dispongan otra cosa; el Parlamento y el Consejo pueden pedir a la Comisión que presente una propuesta, pero esa petición no convierte a ninguno de ellos en titular general de la iniciativa.

El Parlamento también interviene en la investidura de la Comisión. El Consejo Europeo propone un candidato a Presidente de la Comisión teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas; el Parlamento lo elige. Después, el Colegio de Comisarios se somete a aprobación parlamentaria.

Regla mental: Parlamento Europeo = ciudadanía, legislación, presupuesto y control.

Consejo Europeo

El Consejo Europeo está formado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión. Participa también el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad en sus trabajos.

Su función principal es dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejerce función legislativa.

El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre, salvo que su Presidente convoque una reunión extraordinaria. Es clave en grandes decisiones políticas: prioridades estratégicas, nombramientos institucionales, política exterior de alto nivel y desbloqueo de asuntos especialmente relevantes. Sin embargo, no debe confundirse con el Consejo de la Unión Europea, que sí participa en la aprobación de normas.

Cuidado en test: si el enunciado habla de “orientaciones y prioridades políticas generales”, piensa en Consejo Europeo; si habla de ministros nacionales que adoptan leyes, piensa en Consejo de la Unión Europea.

Consejo de la Unión Europea

El Consejo de la Unión Europea, a menudo llamado simplemente “el Consejo”, reúne a representantes de los Estados miembros con rango ministerial, facultados para comprometer al Gobierno de su Estado. Su composición cambia según la materia: agricultura, economía, justicia, medio ambiente, asuntos exteriores, empleo, transporte, etc.

El Consejo ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y presupuestaria. También define políticas y coordina actuaciones en los términos de los Tratados.

El Consejo decide normalmente por mayoría cualificada, aunque en determinadas materias puede exigirse unanimidad o mayoría simple. La mayoría cualificada es la regla general: salvo disposición en contrario de los Tratados, el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada. La presidencia de sus formaciones, salvo la de Asuntos Exteriores, se ejerce mediante un sistema de rotación igual entre los Estados miembros por períodos de seis meses.

Errores habituales: llamar “Consejo Europeo” al Consejo de la Unión Europea; o confundir el Consejo de la Unión Europea con el Consejo de Europa.

Comisión Europea

La Comisión Europea promueve el interés general de la Unión y toma las iniciativas adecuadas con ese fin. Es el órgano ejecutivo políticamente independiente de la Unión. Tiene un papel central en la iniciativa legislativa, la ejecución del presupuesto, la aplicación de políticas y la vigilancia del cumplimiento del Derecho de la Unión.

La Comisión está compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluyendo su Presidente y el Alto Representante, que es uno de sus vicepresidentes, sin perjuicio de la posibilidad de que el Consejo Europeo modifique ese número por unanimidad. Sus miembros deben ejercer sus responsabilidades con independencia y no solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno, institución, órgano u organismo.

Cuando un Estado incumple el Derecho de la Unión, la Comisión puede iniciar un procedimiento de infracción, que puede acabar ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Frase de examen: la Comisión propone, ejecuta y vigila; el Parlamento y el Consejo legislan y aprueban el presupuesto.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Está formado por el Tribunal de Justicia y el Tribunal General. También pueden crearse tribunales especializados en los términos previstos por los Tratados.

La cuestión prejudicial es esencial para la aplicación uniforme del Derecho de la Unión. Los jueces nacionales aplican Derecho de la Unión, pero el TJUE asegura una interpretación común.

Cuidado en test: el TJUE no es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos pertenece al Consejo de Europa, no a la Unión Europea.

Fuentes del Derecho de la Unión

Para entender los efectos de la integración europea hay que distinguir las fuentes principales.

El reglamento no necesita transposición para aplicarse. La directiva sí exige normalmente incorporación al Derecho interno; una disposición suficientemente clara, precisa e incondicional de una directiva puede ser invocada por un particular frente al Estado cuando ha vencido el plazo de transposición o esta se ha realizado incorrectamente, pero esa regla no permite, por sí sola, imponer obligaciones a otro particular.

Regla mental: reglamento aplica; directiva orienta resultado; decisión obliga a destinatarios; recomendación y dictamen no vinculan.

Efectos de la integración europea en España

La pertenencia a la Unión Europea afecta a la organización del Estado español. Las Cortes Generales, el Gobierno, las comunidades autónomas, los tribunales y las Administraciones Públicas deben actuar teniendo en cuenta el Derecho de la Unión.

El artículo 93 de la Constitución permite autorizar, mediante ley orgánica, la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Esa previsión sirvió de fundamento constitucional para la integración europea; no describe una transferencia de la titularidad de la soberanía, sino la atribución del ejercicio de determinadas competencias.

Los efectos principales son:

1. Aplicación del principio de primacía del Derecho de la Unión en materias de competencia europea.
2. Obligación de transponer directivas dentro de plazo y de aplicar correctamente los reglamentos y demás obligaciones del Derecho de la Unión.
3. Participación del Gobierno en el Consejo de la Unión Europea.
4. Participación de las comunidades autónomas cuando las materias europeas afectan a sus competencias.
5. Control judicial interno conforme al Derecho de la Unión y posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales.
6. Adaptación de procedimientos administrativos, contratación, ayudas públicas, protección de datos, igualdad, medio ambiente y mercado interior.

Errores habituales en este tema

En examen suelen repetirse varios fallos. El primero es confundir el Consejo Europeo con el Consejo de la Unión Europea: el primero orienta políticamente y no legisla; el segundo reúne a ministros nacionales y sí ejerce, junto con el Parlamento, funciones legislativas y presupuestarias.

El segundo error es mezclar el Tribunal de Justicia de la Unión Europea con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El TJUE pertenece al sistema institucional de la Unión; el Tribunal Europeo de Derechos Humanos pertenece al Consejo de Europa, que no forma parte de la Unión Europea.

También es frecuente invertir los efectos de reglamentos y directivas. El reglamento es directamente aplicable en cada Estado miembro. La directiva obliga al resultado, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios, por lo que normalmente exige transposición.

Otro fallo clásico consiste en atribuir al Parlamento Europeo la iniciativa legislativa general. En realidad, la regla común es que la Comisión presenta las propuestas legislativas, mientras que Parlamento y Consejo actúan como colegisladores en los procedimientos previstos por los Tratados.

Esquema rápido de repaso

Resumen de repaso

• La UE actúa por competencias atribuidas por los Tratados.
• Parlamento Europeo: ciudadanía, colegislación, presupuesto y control político.
• Consejo Europeo: Jefes de Estado o de Gobierno, impulso político y prioridades generales; no legisla.
• Consejo de la Unión Europea: ministros nacionales, colegislador con el Parlamento y coordinación de políticas.
• Comisión Europea: iniciativa, ejecución, interés general y vigilancia del Derecho de la Unión.
• TJUE: garantiza interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la Unión.
• Reglamento: obligatorio y directamente aplicable. Directiva: obliga al resultado y requiere transposición.
• La integración europea afecta a Cortes, Gobierno, comunidades autónomas, tribunales y Administraciones Públicas.