Bloque II
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El acto administrativo: concepto, clases y elementos. Su motivación y notificación. Eficacia y validez de los actos administrativos. El principio de legalidad en la actuación administrativa.
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Analizar el acto desde concepto, elementos, motivación, notificación, eficacia, validez y legalidad.
elementos, motivación, notificación, nulidad y anulabilidad
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Existe → es válido → es eficaz → se notifica.
Este tema se estudia principalmente sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Son esenciales los artículos 34 a 52, relativos a requisitos, eficacia, notificación, publicación, nulidad y anulabilidad.
También debe conectarse con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, cuando se estudian competencia, órganos administrativos, abstención, recusación y principios de actuación. La Constitución Española aporta el marco de sometimiento a la ley y al Derecho, tutela judicial, legalidad e interdicción de arbitrariedad.
| Punto de consulta | Dato que debes dominar |
|---|---|
| Norma base | Ley 39/2015, arts. 34 a 52. |
| Acto administrativo | Declaración de una Administración en ejercicio de potestad administrativa con efectos jurídicos. |
| Motivación | Art. 35 LPACAP: actos que limitan derechos, resuelven recursos, se separan de criterios, etc. |
| Eficacia | Los actos producen efectos desde que se dictan, salvo demora legal, eficacia condicionada o necesidad de notificación/publicación. |
| Notificación | Debe permitir conocer texto, recursos, órgano y plazo. |
| Nulidad | Art. 47 LPACAP: vicios especialmente graves. |
| Anulabilidad | Art. 48 LPACAP: infracción del ordenamiento no constitutiva de nulidad. |
| Conservación | Conversión, conservación de actos y trámites, convalidación y límites de invalidez. |
El acto administrativo es la decisión concreta de la Administración. Para estudiarlo bien, sigue una cadena: quién lo dicta, con qué competencia, qué contenido tiene, si debe motivarse, cuándo produce efectos, cómo se notifica y qué ocurre si está viciado.
El orden mental es:
Regla mental: acto = competencia + procedimiento + contenido + forma + finalidad.
Trampa de test: notificación defectuosa no siempre anula el acto; puede afectar a su eficacia o al inicio de plazos.
Confusión típica: nulidad no es lo mismo que anulabilidad. La nulidad se reserva a supuestos tasados y graves.
Frase para fijar: validez mira si el acto nace conforme a Derecho; eficacia mira cuándo puede producir efectos.
El acto administrativo es una declaración realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa, sometida al Derecho administrativo y capaz de producir efectos jurídicos. Puede declarar una voluntad, un juicio, un conocimiento o un deseo.
No toda actuación administrativa es acto administrativo. Un reglamento es norma general; un contrato administrativo tiene régimen propio; una actuación material puede ejecutar una decisión previa; una información sin efectos jurídicos puede no ser acto decisorio.
| Elemento | Explicación |
|---|---|
| Declaración | Exterioriza una decisión, juicio, conocimiento o deseo. |
| Administración Pública | Procede de órgano administrativo competente. |
| Potestad administrativa | Se dicta en ejercicio de poder público. |
| Derecho administrativo | Está sometido a reglas jurídico-administrativas. |
| Efectos jurídicos | Crea, modifica, declara o extingue situaciones jurídicas. |
Frase de examen: acto administrativo es aplicación del Derecho a un caso; reglamento es creación de una norma general.
Las clasificaciones ayudan a saber qué recursos caben, qué efectos producen y cómo se revisan.
| Clase | Significado | Ejemplo |
|---|---|---|
| Expreso | Se exterioriza formalmente. | Resolución escrita. |
| Presunto | Nace por silencio administrativo. | Estimación o desestimación por falta de resolución. |
| Definitivo | Decide el fondo o impide continuar. | Denegación de una licencia. |
| De trámite | Ordena fases del procedimiento. | Requerimiento de subsanación. |
| Favorable | Amplía derechos o intereses. | Concesión de subvención. |
| De gravamen | Limita derechos o impone cargas. | Sanción administrativa. |
| Reglado | La norma predetermina la solución. | Admisión si cumple requisitos cerrados. |
| Discrecional | La Administración elige entre opciones válidas. | Valoración técnica dentro de margen legal. |
| Singular | Tiene destinatario concreto. | Nombramiento individual. |
| General no normativo | Afecta a pluralidad, sin ser reglamento. | Convocatoria o acto plúrimo. |
Cuidado en test: discrecional no significa libre ni arbitrario. La discrecionalidad se controla por competencia, procedimiento, hechos determinantes, motivación, finalidad y principios generales.
Los elementos del acto permiten analizar su validez.
| Elemento | Qué exige |
|---|---|
| Sujeto | Órgano administrativo competente y titular correctamente investido. |
| Competencia | Materia, territorio y jerarquía adecuados. |
| Objeto | Contenido posible, lícito, determinado o determinable. |
| Causa o presupuesto | Hechos y razones que justifican el acto. |
| Fin | Perseguir el interés público previsto por la norma. |
| Forma | Exteriorización legalmente exigida, normalmente escrita y electrónica. |
| Procedimiento | Tramitación previa conforme a la Ley 39/2015. |
La desviación de poder aparece cuando el acto se dicta para fines distintos de los fijados por el ordenamiento. Aunque el órgano sea competente y se haya seguido una forma aparentemente correcta, el acto puede ser inválido si persigue una finalidad ilegítima.
El artículo 34 de la Ley 39/2015 establece que los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas se producirán por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.
El contenido debe ajustarse al ordenamiento jurídico y ser determinado y adecuado a los fines del acto. La Administración no puede dictar actos imposibles, contrarios al ordenamiento o desconectados de la finalidad pública.
La motivación consiste en expresar las razones de hecho y de Derecho que justifican el acto. Permite al interesado conocer por qué se decide y facilita el control mediante recursos.
El artículo 35 de la Ley 39/2015 enumera actos que deben motivarse, entre otros:
| Acto | Por qué se motiva |
|---|---|
| Sanción | Afecta negativamente y exige defensa. |
| Resolución de recurso | Debe responder a motivos de impugnación. |
| Acto discrecional | Debe explicar por qué elige una opción. |
| Rechazo de prueba | Afecta a la defensa del interesado. |
| Separación de precedente | Exige justificar cambio de criterio. |
Cuidado en test: no todos los actos necesitan motivación extensa, pero los del artículo 35 deben expresar razones suficientes.
Una resolución administrativa de carácter particular no puede vulnerar lo establecido en una disposición general, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía al que aprobó esa disposición. Es la regla de inderogabilidad singular del artículo 37: la Administración no puede crear una excepción individual a un reglamento mediante una resolución particular. La resolución que vulnere una disposición reglamentaria es nula.
Los actos sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos conforme a la Ley 39/2015. La ejecutividad expresa la aptitud del acto para desplegar sus efectos y servir de base a la actuación administrativa; no elimina, por sí sola, la posibilidad de impugnarlo ni equivale a que todo acto pueda ejecutarse materialmente sin límites. Conviene distinguirla de la eficacia: el artículo 38 proclama la ejecutividad y el artículo 39 fija la presunción de validez y el momento de producción de efectos.
El artículo 39 establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La eficacia puede quedar demorada cuando así lo exija el contenido del acto, esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior, o lo establezca una norma. También cabe eficacia retroactiva excepcional cuando se dicten actos en sustitución de actos anulados o cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.
| Regla | Contenido |
|---|---|
| Presunción de validez | El acto se presume válido mientras no se anule. |
| Eficacia inmediata | Produce efectos desde que se dicta, salvo regla distinta. |
| Eficacia demorada | Puede depender de notificación, publicación o aprobación. |
| Retroactividad favorable | Posible con límites y sin perjudicar a terceros. |
| Ejecutividad | La Administración puede ejecutar sus actos en los términos legales. |
Regla mental: validez mira si el acto es correcto; eficacia mira cuándo produce efectos.
La invalidez puede ser nulidad de pleno derecho o anulabilidad. La nulidad se reserva para vicios más graves; la anulabilidad es el régimen general de los actos que incurren en infracción del ordenamiento.
| Nulidad de pleno derecho, artículo 47 | Idea |
|---|---|
| Lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo | Vicio especialmente grave. |
| Órgano manifiestamente incompetente por materia o territorio | Competencia esencial. |
| Contenido imposible | El acto no puede cumplirse jurídicamente o materialmente. |
| Infracción penal o dictado como consecuencia de esta | Conexión con ilícito penal. |
| Prescindir total y absolutamente del procedimiento | Ausencia radical de garantías procedimentales. |
| Adquirir facultades sin requisitos esenciales | Actos presuntos o expresos contrarios al ordenamiento. |
| Otros supuestos legales | Nulidades establecidas por norma con rango de ley. |
La anulabilidad, regulada en el artículo 48, afecta a actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso desviación de poder. El defecto de forma solo determina anulabilidad cuando el acto carezca de requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión. Las actuaciones fuera de plazo solo invalidan si así lo impone la naturaleza del término o plazo.
Cuidado en test: no todo defecto formal anula un acto. Debe ser esencial o causar indefensión.
Los artículos 49 y 51 limitan el alcance de la invalidez. La nulidad o anulabilidad de un acto no arrastra la de los actos sucesivos independientes. Tampoco afecta a las partes independientes del mismo acto, salvo que la parte viciada sea tan importante que, sin ella, el acto no se hubiera dictado. Además, el órgano que anule debe conservar los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual aunque no se hubiera cometido la infracción.
La conversión del artículo 50 opera cuando el acto nulo o anulable contiene los elementos constitutivos de otro acto distinto: produce los efectos de este último. No es lo mismo que la convalidación del artículo 52, que permite subsanar actos anulables. La convalidación produce efectos desde su fecha, salvo la retroactividad excepcional del artículo 39.3; si el vicio es una incompetencia no determinante de nulidad, puede convalidar el superior jerárquico competente, y la falta de autorización puede subsanarse mediante su otorgamiento.
La notificación comunica el acto al interesado y permite que produzca efectos frente a él cuando sea necesaria. Debe cursarse dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.
Toda notificación debe contener:
Si la notificación contiene el texto íntegro pero omite alguno de los demás requisitos del artículo 40.2, surtirá efecto desde que el interesado realice actuaciones que supongan conocimiento del contenido y alcance de la resolución o interponga el recurso procedente. Y, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo del procedimiento, basta con que consten el texto íntegro de la resolución y el intento de notificación debidamente acreditado.
| Notificación | Regla clave |
|---|---|
| Plazo para cursarla | 10 días desde que se dicta el acto. |
| Contenido | Texto íntegro, vía administrativa, recursos, órgano y plazo. |
| Medio preferente actual | Electrónico cuando el interesado esté obligado o lo haya elegido. |
| Papel | Posible para no obligados electrónicos, según elección. |
El artículo 40.3 regula el efecto de una notificación con defectos distintos de la falta de texto íntegro; el artículo 40.4 fija el mínimo documental para tener por cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo del procedimiento.
Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esta vía. Son válidas si dejan constancia del envío o puesta a disposición, recepción o acceso, fechas y horas, contenido íntegro e identidad del remitente y destinatario. El aviso por correo o dispositivo solo informa de la puesta a disposición: su falta no invalida la notificación.
En notificaciones en papel, si nadie se hace cargo en el domicilio, debe realizarse un segundo intento una sola vez, en hora distinta y dentro de los tres días siguientes; además, deben respetarse las franjas horarias y el margen mínimo previstos en el artículo 42. Si también resulta infructuoso, se acude al anuncio del artículo 44.
En las notificaciones electrónicas, el acceso identificado al contenido determina la práctica. Si son obligatorias o fueron elegidas por el interesado, se entienden rechazadas al transcurrir diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceder. El Punto de Acceso General electrónico permite acceder a ellas, pero la notificación se practica mediante la sede actuante, la Dirección Electrónica Habilitada única (DEHú) o ambos sistemas, según disponga la Administración.
Si el interesado es desconocido, se ignora el lugar de notificación o, intentada esta, no pudo practicarse, la notificación se realiza mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado. La publicación de actos surte efectos de notificación, entre otros casos, cuando el destinatario sea una pluralidad indeterminada o cuando se trate de actos de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva. En este último supuesto, la convocatoria debe indicar el medio de las sucesivas publicaciones.
Cuando una publicación o anuncio pueda lesionar derechos o intereses legítimos, el artículo 46 permite publicar solo una indicación somera y el lugar donde los interesados pueden comparecer para conocer el contenido íntegro.
Cuidado en test: plazo para cursar notificación: diez días. Rechazo de notificación electrónica por falta de acceso: diez días naturales desde la puesta a disposición.