Bloque II
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Las fuentes del derecho administrativo: la jerarquía de las fuentes. La Constitución. La ley. Los Estatutos de Autonomía y las Leyes de las Comunidades Autónomas. Disposiciones normativas del ejecutivo estatal y autonómico con fuerza de ley. El reglamento.
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Ordenar Constitución, ley, Estatuto, normas con fuerza de ley y reglamento por rango y órgano.
jerarquía normativa, reserva de ley y potestad reglamentaria
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Rango → órgano → procedimiento → límite.
Este tema se apoya principalmente en la Constitución Española de 1978, sobre todo en los artículos 1.1, 9.3, 81 a 86, 96, 97, 103 y 106. Son los preceptos que permiten ordenar las fuentes, entender la reserva de ley, distinguir ley orgánica y ley ordinaria, reconocer las normas del Gobierno con fuerza de ley y situar el reglamento en su lugar correcto.
También hay que manejar el Código Civil, en especial su artículo 1, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para las instrucciones y órdenes de servicio, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para la nulidad de las disposiciones administrativas contrarias al ordenamiento.
En el plano autonómico, los Estatutos de Autonomía y las leyes de las comunidades autónomas se entienden dentro de su ámbito competencial y nunca pueden desplazar la Constitución ni invadir materias reservadas al Estado.
La clave del tema no es memorizar una lista aislada, sino colocar cada fuente en su sitio. La Administración solo puede actuar conforme al ordenamiento y dentro de la competencia que tenga atribuida.
| Fuente | Papel en el Derecho administrativo | Idea de examen |
|---|---|---|
| Constitución Española | Norma suprema y parámetro de validez del resto del ordenamiento. | Ninguna norma puede contrariarla. |
| Tratados internacionales | Forman parte del ordenamiento interno tras su publicación oficial. | El tratado publicado ya no es un mero compromiso político. |
| Derecho de la Unión Europea | Condiciona la actuación administrativa en su ámbito propio. | No se estudia como si fuera una norma interna cualquiera. |
| Ley orgánica | Regula materias reservadas por la Constitución. | Exige mayoría absoluta final del Congreso. |
| Ley ordinaria | Regula el resto de materias con rango de ley. | No puede ocupar una reserva de ley orgánica. |
| Estatuto de Autonomía | Norma institucional básica de cada comunidad autónoma. | Es ley orgánica estatal, no un reglamento autonómico. |
| Ley autonómica | Norma con rango de ley dentro de la competencia autonómica. | La clave suele ser la competencia, no solo la jerarquía. |
| Decreto-ley / decreto legislativo | Normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno. | No son reglamentos. |
| Reglamento | Norma subordinada a la ley. | Sirve para desarrollar, no para sustituir la ley. |
| Instrucciones y órdenes de servicio | Dirección interna de órganos dependientes. | No tienen rango reglamentario general. |
| Costumbre | Fuente residual y subordinada. | Solo entra si no hay ley aplicable. |
| Principios generales | Integran e interpretan el ordenamiento. | Buena fe, proporcionalidad, seguridad jurídica. |
| Jurisprudencia | Completa el ordenamiento en la interpretación. | No equivale a la ley. |
Las fuentes del Derecho administrativo se estudian como una pirámide y como un sistema de competencias. La jerarquía dice qué norma prevalece sobre otra; la competencia dice quién puede regular una materia. En el Estado autonómico, muchas preguntas no se resuelven solo mirando el rango, sino comprobando si Estado o comunidad autónoma tenían competencia.
La ruta de estudio es:
Regla mental: Constitución manda; ley habilita; reglamento desarrolla; instrucciones ordenan internamente.
Trampa de test: decreto-ley y decreto legislativo tienen fuerza de ley; no son reglamentos aunque los dicte el Gobierno.
Confusión típica: ley orgánica no es “más ley” para todo; se reserva a materias concretas y exige mayoría absoluta final del Congreso.
Frase para fijar: en Derecho administrativo, una norma inferior no puede corregir a una superior ni un órgano puede regular fuera de su competencia.
Las fuentes del Derecho son las formas mediante las que se crea, manifiesta y ordena el Derecho. En Derecho administrativo importa especialmente la secuencia que manda a la Administración: primero la Constitución, luego la ley y, por debajo, el reglamento y el resto de fuentes admitidas por el ordenamiento.
El artículo 1 del Código Civil sigue siendo una referencia básica: la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho son las fuentes clásicas del ordenamiento jurídico español. A efectos administrativos, esa fotografía se completa con la Constitución, los tratados internacionales publicados, las normas con rango de ley, los reglamentos y la jurisprudencia como criterio interpretativo.
Frase de examen: la Administración no inventa su marco de actuación; actúa sometida a la Constitución, la ley y el resto del ordenamiento.
El artículo 9.3 de la Constitución garantiza principios esenciales para ordenar las fuentes: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
La jerarquía normativa impide que una norma inferior contradiga a una superior. Si un reglamento contradice una ley, la norma inferior decae. Si la contradicción afecta a la Constitución, el control se desplaza a los mecanismos constitucionales previstos.
| Principio | Significado práctico |
|---|---|
| Legalidad | La actuación pública debe apoyarse en normas jurídicas. |
| Jerarquía normativa | La norma inferior no puede contradecir a la superior. |
| Publicidad de las normas | Las normas deben publicarse oficialmente para ser exigibles. |
| Irretroactividad garantizada | Protege frente a disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. |
| Seguridad jurídica | Exige certeza, estabilidad y previsibilidad razonable. |
| Responsabilidad | Los poderes públicos responden en los términos establecidos. |
| Interdicción de la arbitrariedad | Prohíbe decisiones caprichosas o sin justificación racional. |
Cuidado en test: la Constitución no prohíbe toda retroactividad. La prohibición constitucional se refiere a las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
La Constitución no es solo la norma de arranque del sistema, sino el criterio de validez de todo lo demás. Su posición superior significa que ninguna ley, decreto, reglamento, instrucción o acto administrativo puede contradecirla.
Además, la Constitución organiza el poder normativo:
Ese reparto evita dos errores de examen muy frecuentes: confundir el poder de legislar con el de reglamentar, y confundir el control judicial de la legalidad con una aprobación política de la norma.
La ley es la norma aprobada por las Cortes Generales mediante el procedimiento legislativo. En sentido amplio, ley también significa toda norma con rango de ley; en sentido estricto, se habla de la ley aprobada por el Parlamento.
En el ordenamiento estatal hay que distinguir ley ordinaria y ley orgánica. Ambas tienen rango de ley, pero se diferencian por la materia que regulan y por el quórum de aprobación.
| Tipo de ley | Materias | Mayoría |
|---|---|---|
| Ley ordinaria | Materias no reservadas a ley orgánica ni a otro tipo normativo especial. | Mayoría ordinaria conforme al procedimiento legislativo. |
| Ley orgánica | Desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y demás materias previstas en la Constitución. | Mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto. |
La ley ordinaria no es inferior jerárquicamente a la ley orgánica en todas las materias. La clave es la competencia material: si la Constitución reserva una materia a ley orgánica, esa materia no puede regularse válidamente por ley ordinaria.
Los Estatutos de Autonomía merecen un tratamiento propio porque son leyes orgánicas del Estado, pero además actúan como norma institucional básica de cada comunidad autónoma. Las leyes autonómicas, por su parte, son leyes dictadas por la asamblea legislativa de la comunidad en el ámbito de sus competencias.
Idea de examen: entre ley estatal y ley autonómica no siempre se razona solo en términos de jerarquía; muchas veces la pregunta real es de competencia.
Regla mental: ley orgánica = materia reservada + mayoría absoluta final del Congreso.
La reserva de ley significa que determinadas materias deben regularse por ley y no pueden dejarse libremente al reglamento. Es una garantía democrática: las materias más sensibles se regulan por las Cortes y no solo por el Gobierno o por la Administración.
Ejemplos de reserva de ley:
La reserva de ley no impide todo desarrollo reglamentario. Lo que exige es que la ley fije los elementos esenciales y que el reglamento se limite a completar o desarrollar dentro de los límites legales.
Los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas aprobadas por las Cortes Generales. Funcionan como norma institucional básica de cada comunidad autónoma y delimitan sus instituciones, competencias y rasgos esenciales.
Las leyes de las comunidades autónomas se aprueban por sus asambleas legislativas en materias de su competencia. Tienen rango de ley dentro de su ámbito, pero no pueden contradecir la Constitución ni invadir las competencias reservadas al Estado.
En el examen conviene distinguir tres planos:
Cuando una pregunta mezcle ley estatal y ley autonómica, piensa primero en la competencia y después en la jerarquía.
El Gobierno puede dictar normas con fuerza de ley en dos supuestos distintos: el decreto-ley y el decreto legislativo. No son reglamentos y no deben confundirse con las disposiciones administrativas ordinarias.
El decreto-ley es una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Se regula en el artículo 86 de la Constitución.
No puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.
Debe ser sometido inmediatamente a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso debe convalidarlo o derogarlo. Durante ese plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
| Elemento | Decreto-ley |
|---|---|
| Órgano | Gobierno. |
| Presupuesto | Extraordinaria y urgente necesidad. |
| Rango | Fuerza de ley. |
| Carácter | Disposición legislativa provisional, sometida a convalidación o derogación. |
| Control parlamentario | Congreso en 30 días. |
| Límites materiales | Instituciones básicas, título I, régimen autonómico y Derecho electoral general. |
Cuidado en test: el decreto-ley lo dicta el Gobierno, pero lo controla el Congreso. No es una ley ordinaria ni un reglamento.
El decreto legislativo es una norma con rango de ley dictada por el Gobierno en virtud de delegación de las Cortes Generales. Se regula en los artículos 82 a 85 de la Constitución.
La delegación legislativa puede adoptar dos formas:
| Delegación | Resultado | Instrumento de delegación |
|---|---|---|
| Ley de bases | Texto articulado. | Ley de bases. |
| Autorización para refundir textos | Texto refundido. | Ley ordinaria. |
La delegación debe otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación de plazo. Se agota por el uso que haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado.
Las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
Regla mental: decreto-ley = urgencia; decreto legislativo = delegación.
El reglamento es una norma jurídica subordinada a la ley, dictada por el Gobierno o por la Administración en ejercicio de la potestad reglamentaria. El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Los reglamentos sirven para desarrollar leyes, ordenar la organización administrativa, regular procedimientos internos y concretar aspectos técnicos. No pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a ley sin habilitación suficiente.
| Clase de reglamento | Función |
|---|---|
| Ejecutivo | Desarrolla una ley. |
| Independiente | Se limita, en especial, a materias organizativas o internas no reservadas a ley; no habilita al Gobierno para regular cualquier materia no reservada. |
| Organizativo | Ordena estructura y funcionamiento interno. |
| De necesidad | Categoría excepcional cuya admisión y alcance dependen de una habilitación legal concreta; no sustituye al decreto-ley. |
Los reglamentos ilegales pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Además, la Ley 39/2015 declara nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior.
En el ámbito estatal, las decisiones del Gobierno y de sus miembros revisten, con carácter típico, la forma de real decreto o de orden ministerial. Las disposiciones reglamentarias se ordenan jerárquicamente: el real decreto prevalece sobre la orden ministerial. Las instrucciones y órdenes de servicio del artículo 6 de la Ley 40/2015 dirigen la actividad interna de los órganos dependientes y no son, por esa sola denominación, reglamentos generales.
En el ámbito autonómico el esquema es parecido: el Gobierno autonómico puede dictar reglamentos para desarrollar la ley dentro de sus competencias, pero tampoco puede saltarse la jerarquía normativa ni la reserva de ley.
| Límite | Consecuencia |
|---|---|
| Constitución | Ningún reglamento puede vulnerarla. |
| Ley | El reglamento no puede contradecir ni sustituir la ley. |
| Reserva de ley | No puede regular lo esencial de materias reservadas a ley. |
| Jerarquía reglamentaria | Un reglamento inferior no puede contradecir otro superior. |
| Competencia | Debe dictarlo órgano competente. |
| Procedimiento | Debe seguir trámites exigidos para su aprobación. |
| Interdicción de arbitrariedad | Debe responder a una justificación racional. |
Cuidado en test: el reglamento es norma; el acto administrativo aplica el ordenamiento a un caso concreto. Una ordenanza, un real decreto reglamentario o una orden ministerial pueden ser reglamentos; una resolución individual suele ser un acto.
La costumbre tiene un papel residual en Derecho administrativo. Solo entra si no existe ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y si queda probada. En la práctica administrativa su uso es muy limitado.
Los principios generales del Derecho son especialmente importantes porque integran e interpretan el sistema. Aquí entran, por ejemplo, la buena fe, la confianza legítima, la proporcionalidad, la seguridad jurídica, la igualdad, la eficacia y la interdicción de la arbitrariedad.
La jurisprudencia no equivale a la ley, pero complementa el ordenamiento al interpretar y aplicar las normas. En el examen suele aparecer como la doctrina reiterada del Tribunal Supremo o la función de control de los tribunales sobre la legalidad administrativa.