Bloque I
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Los órganos de las Administraciones Públicas: especial referencia a los órganos colegiados. La atribución de competencias a los órganos administrativos: desconcentración, delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia.
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Distinguir órgano administrativo, órgano colegiado y técnicas de atribución o ejercicio de competencias.
órgano, competencia, delegación, avocación y suplencia
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Órgano → competencia → ejercicio → sustitución.
Este tema se apoya principalmente en el texto consolidado oficial de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, consultado el 11 de agosto de 2026. Son especialmente útiles los artículos 3, 5 a 18 y 20 a 22, además del artículo 14 sobre decisiones en materia de competencia.
Como marco general conviene recordar también el artículo 103 de la Constitución Española de 1978, por su referencia a la eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación de la Administración.
| Norma | Utilidad en el tema |
|---|---|
| Constitución Española de 1978 | Principios de actuación administrativa del art. 103 |
| Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público | Órganos administrativos, competencia, técnicas de atribución y órganos colegiados |
| Concepto | Qué debes recordar |
|---|---|
| Órgano administrativo | Parte de la Administración con funciones jurídicas atribuidas. |
| Unidad administrativa | Elemento organizativo de apoyo; no siempre decide jurídicamente. |
| Competencia | Irrenunciable y ejercida por el órgano que la tiene atribuida. |
| Desconcentración | Competencia atribuida a órganos jerárquicamente dependientes. |
| Delegación | Se delega el ejercicio, no la titularidad. |
| Avocación | El órgano superior asume un asunto concreto. |
| Encomienda de gestión | Encargo de tareas materiales o técnicas. |
| Delegación de firma | Otro firma, pero no recibe la competencia. |
| Suplencia | Sustitución temporal del titular. |
Este tema explica cómo se reparte el trabajo dentro de la Administración. La clave es no mezclar quién tiene la competencia, quién la ejerce, quién firma y quién sustituye.
La lectura útil es:
Regla mental: competencia decide; firma documenta; encomienda ejecuta; suplencia sustituye.
Trampa de test: encomienda de gestión no cede potestades decisorias.
Confusión típica: delegación de competencias no es delegación de firma.
Frase para fijar: antes de responder, pregunta si cambia la competencia, el ejercicio, la firma o solo la persona que sustituye.
La Administración no actúa como un bloque amorfo. Se organiza mediante órganos a los que se atribuyen funciones concretas y competencias propias. Esa organización interna es decisiva porque determina quién puede decidir, quién puede informar, quién puede tramitar y quién puede sustituir a quién en cada momento.
En este tema hay dos bloques que conviene separar con claridad:
La segunda parte es la que suele generar más fallos en test, porque se mezclan conceptos parecidos que no significan lo mismo: desconcentración, delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia.
La Ley 40/2015 parte de una idea básica: la actividad administrativa se desarrolla a través de órganos. Un órgano administrativo es una parte de la Administración a la que el ordenamiento atribuye funciones o competencias con relevancia jurídica. Sus actos se imputan a la propia Administración a la que pertenece.
No hay que confundir órgano con unidad administrativa.
| Figura | Rasgo principal | Consecuencia |
|---|---|---|
| Órgano administrativo | Tiene competencias o funciones jurídicas propias | Puede dictar decisiones, informes o actuaciones con relevancia jurídica |
| Unidad administrativa | Es una estructura de apoyo o gestión | Sirve para tramitar, asistir o coordinar, pero no siempre decide |
La diferencia es muy preguntable. No toda unidad administrativa es un órgano, pero todo órgano necesita una mínima atribución funcional para poder actuar con eficacia jurídica.
La creación, modificación y supresión de órganos administrativos no queda al arbitrio informal de la Administración. Debe hacerse por la norma que corresponda según el tipo de órgano y el nivel organizativo afectado.
La regla importante para examen no es solo quién crea el órgano, sino qué debe definir la norma de creación:
La lógica es sencilla: no se crean órganos vacíos, sin encaje organizativo ni medios para actuar.
Los órganos superiores pueden dirigir la actividad de los órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Son instrumentos de dirección interna.
Su función es ordenar la actuación administrativa, pero no crear obligaciones nuevas para la ciudadanía. Si se incumplen, el efecto no es la invalidez automática de los actos dictados, sino la posible responsabilidad disciplinaria o interna que proceda.
| Instrumento | Destinatario | Efecto principal |
|---|---|---|
| Instrucciones y órdenes de servicio | Órganos o empleados dependientes | Dirigen la actuación interna |
| Norma externa | Ciudadanos y terceros | Crea reglas o efectos jurídicos frente a terceros |
La Administración consultiva puede articularse mediante órganos específicos con autonomía orgánica y funcional o a través de servicios jurídicos que actúen con las garantías exigibles.
La idea clave es la independencia funcional. Si un órgano emite una consulta jurídica, no debe quedar sometido a instrucciones de quien elaboró la disposición o el acto sobre el que debe informar. Esa separación protege la calidad técnica y la imparcialidad del asesoramiento.
La competencia es el poder jurídico atribuido a un órgano para actuar en una materia, en un territorio o con determinadas funciones. Es una pieza central del Derecho Administrativo porque determina quién puede decidir y con qué alcance.
La Ley 40/2015 establece que la competencia es irrenunciable. Eso significa que el órgano no puede desentenderse por voluntad propia de la competencia que tiene atribuida, salvo en los supuestos que la ley permite expresamente.
La regla práctica es clara:
La desconcentración es una técnica de organización interna por la que una Administración redistribuye competencias entre sus órganos para acercar la decisión al nivel más operativo o próximo al asunto.
No supone salir de la misma Administración. Tampoco crea una nueva persona jurídica. Su función es ordenar mejor la actuación interna.
En el lenguaje de estudio, conviene diferenciarla de la descentralización:
| Figura | Qué cambia | Dónde ocurre |
|---|---|---|
| Desconcentración | Se redistribuyen competencias internas de forma estable | Dentro de la misma Administración |
| Descentralización | Se atribuyen competencias a otra entidad con personalidad distinta | Fuera de la organización central |
La delegación permite que el ejercicio de una competencia se atribuya a otro órgano. Es una técnica muy frecuente y muy preguntable.
Su rasgo esencial es que no se transmite la titularidad de la competencia, sino solo su ejercicio. El órgano delegante sigue siendo el titular de la competencia y conserva, por tanto, la posición jurídica de fondo.
La delegación exige respetar las previsiones legales, su forma de aprobación y, cuando proceda, su publicación. Además, en los actos dictados por delegación debe hacerse constar expresamente esa circunstancia.
| Rasgo | Delegación |
|---|---|
| Titularidad de la competencia | Se mantiene en el órgano delegante |
| Ejercicio de la competencia | Lo asume el órgano delegado |
| Efecto en los actos | Debe constar que se dictan por delegación |
También es importante saber que la delegación puede revocarse y que no todo es delegable. Hay materias que la ley excluye o limita expresamente.
La avocación es el mecanismo por el que un órgano superior atrae hacia sí la resolución de un asunto que, en principio, corresponde a un órgano inferior o dependiente.
No es una sustitución general ni una delegación al revés. Es una asunción excepcional y concreta de un asunto determinado por razones justificadas.
La lógica del examen es esta:
La encomienda de gestión sirve para encargar a otro órgano o entidad la realización de actividades de carácter material o técnico cuando razones de eficacia lo aconsejen.
La clave de esta figura es no confundir actividad material con competencia decisoria. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad ni de ejercicio de la competencia. El órgano encomendante sigue siendo el responsable de la decisión y de la competencia.
Por tanto:
La delegación de firma permite que un titular delegue únicamente la firma de resoluciones o actos en otro órgano o unidad dependiente.
Es una técnica muy útil para descongestionar la gestión formal, pero no altera la competencia del órgano delegante.
| Figura | Qué se delega |
|---|---|
| Delegación de competencias | El ejercicio de la competencia |
| Delegación de firma | Solo la firma del acto |
La diferencia con la delegación de competencias es esencial. En la delegación de firma, quien sigue decidiendo es el titular competente; el otro solo materializa la firma.
La suplencia resuelve situaciones temporales de vacante, ausencia o enfermedad, y también los supuestos de abstención o recusación cuando la norma lo prevea.
Tampoco altera la competencia. Lo que cambia es quién la ejerce provisionalmente mientras dura la causa de sustitución.
| Supuesto | Efecto |
|---|---|
| Vacante | Sustitución temporal del titular |
| Ausencia | Sustitución temporal del titular |
| Enfermedad | Sustitución temporal del titular |
| Abstención o recusación | Sustitución cuando lo prevea la norma |
La suplencia debe quedar reflejada en los actos dictados durante ese periodo para que no haya dudas sobre quién actuó y en qué condición.
El artículo 14 de la Ley 40/2015 regula cómo actuar cuando surge una duda o conflicto sobre la competencia.
Si el órgano que conoce de un asunto se estima incompetente, debe remitir directamente las actuaciones al órgano que considere competente y comunicarlo a los interesados. Los interesados, a su vez, pueden instar al órgano que conoce del asunto a que decline su competencia o pueden dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera la inhibición del que está actuando.
Los conflictos de atribuciones solo pueden darse entre órganos de una misma Administración que no estén relacionados jerárquicamente y respecto de asuntos en los que el procedimiento no haya finalizado.
Los órganos colegiados ocupan una posición central en este tema porque son la forma más típica de adopción conjunta de decisiones, propuestas o informes.
La Ley 40/2015 considera órganos colegiados aquellos que:
La regla general es que su régimen jurídico se ajusta a la propia sección de la ley, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas que deriven de su norma o convenio de creación.
Todo órgano colegiado debe contar con un Secretario. Puede ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración correspondiente.
Su función no es decorativa. Debe velar por la legalidad formal y material de las actuaciones, certificar lo actuado y garantizar que se respetan las reglas de constitución y adopción de acuerdos.
| Función del Secretario | Finalidad |
|---|---|
| Velar por la legalidad | Evitar defectos formales y materiales |
| Certificar actuaciones | Dar fe del contenido y de los acuerdos |
| Garantizar el procedimiento | Asegurar que el órgano actúa correctamente |
Los órganos colegiados pueden constituirse, convocarse, celebrar sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas de forma presencial o a distancia, salvo excepción expresa de su reglamento interno.
La posibilidad de actuar a distancia es muy importante porque normaliza el trabajo colegiado y permite sesiones válidas aunque sus miembros se encuentren en lugares distintos, siempre que se garantice la identidad, el contenido de las manifestaciones y la intercomunicación en tiempo real.
El acta es el documento básico de fe interna del órgano colegiado. Recoge quién asistió, qué se trató y qué acuerdos se adoptaron. También es el soporte que permite reconstruir la sesión y controlar la legalidad de la decisión.
La Ley 40/2015 añade una subsección específica para los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos.
Entre sus reglas más importantes destacan:
En la AGE, cuando el órgano colegiado tiene competencias decisorias, de propuesta o de emisión de informes preceptivos que sirvan de base a decisiones de otros órganos, o de seguimiento o control, su creación exige norma específica y publicación oficial.
Si el órgano no entra en esos supuestos, suele tener el carácter de grupo o comisión de trabajo y sus acuerdos no pueden tener efectos directos frente a terceros.
| Concepto | Idea clave |
|---|---|
| Órgano administrativo | Titular de una competencia o función con relevancia jurídica |
| Unidad administrativa | Estructura de apoyo o gestión |
| Competencia | Poder jurídico atribuido para actuar |
| Delegación | Se delega el ejercicio, no la titularidad |
| Avocación | El superior asume un asunto concreto |
| Encomienda de gestión | Encargo material o técnico, sin ceder competencia |
| Delegación de firma | Solo se delega la firma |
| Suplencia | Sustitución temporal del titular |
| Órgano colegiado | Órgano formal de tres o más personas |
La idea de fondo del tema es muy simple: la Administración necesita ordenar quién decide y cómo se distribuye internamente la función pública. Para eso existen los órganos administrativos, las reglas de competencia y las técnicas de modificación del ejercicio de esa competencia.
Si dominas tres distinciones, tienes el tema bien asentado:
Y si además recuerdas que la delegación no transfiere la titularidad, que la encomienda no cede competencia y que la suplencia solo sustituye temporalmente al titular, el grueso del tema queda resuelto.