Bloque I
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El procedimiento administrativo común: concepto, naturaleza y principios generales. Fases del procedimiento: iniciación, ordenación, instrucción y finalización.
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Recorrer iniciación, ordenación, instrucción, terminación y ejecución como garantías del interesado.
fases, plazos, audiencia, resolución y ejecución
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Inicia → ordena → instruye → termina → ejecuta.
Este tema se estudia sobre dos normas básicas: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. La primera regula la relación externa de la Administración con las personas: actos, procedimiento, recursos y revisión. La segunda regula organización, órganos, competencia, funcionamiento interno, responsabilidad y potestad sancionadora.
Para el control judicial debe tenerse presente la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Esta ley regula qué actividad administrativa puede impugnarse ante los tribunales, quién puede acudir, cómo se representa y defiende, y cuáles son las líneas básicas del proceso.
| Bloque | Norma | Artículos clave |
|---|---|---|
| Procedimiento común | Ley 39/2015 | 1, 2, 58, 66, 68, 71 a 83, 88, 94 y 106 a 126 |
| Régimen jurídico | Ley 40/2015 | 1, 3, 4 y 6 |
| Control judicial | Ley 29/1998 | 25 y siguientes |
| Pieza | Ley principal | Idea que manda |
|---|---|---|
| Procedimiento común | Ley 39/2015 | Cómo se relaciona la Administración con las personas. |
| Régimen jurídico | Ley 40/2015 | Cómo se organizan y actúan internamente los órganos. |
| Recursos administrativos | Ley 39/2015 | Alzada, reposición y extraordinario de revisión. |
| Revisión de oficio | Ley 39/2015 | Nulidad de pleno derecho y dictamen favorable. |
| Vía judicial | LJCA | Actividad impugnable, partes, representación y defensa. |
El procedimiento administrativo es el camino formal para que la Administración pueda decidir. Protege al interesado y permite controlar que la resolución final se ha formado correctamente.
Estúdialo por fases:
Anclas de memoria: silencio, plazos, informes, audiencia y recursos no son adornos; suelen decidir la respuesta correcta.
Trampa de test: revisión de oficio no es un recurso del interesado. Es una potestad administrativa para depurar actos nulos, con garantías reforzadas.
Confusión típica: Ley 39/2015 regula la relación procedimental externa; Ley 40/2015 regula organización y funcionamiento interno.
Frase para fijar: iniciar, ordenar, instruir y terminar; después recurrir si procede.
Las Leyes 39/2015 y 40/2015 sustituyeron el esquema de la antigua Ley 30/1992, separando dos planos que antes aparecían juntos.
| Norma | Materia principal | Idea para test |
|---|---|---|
| Ley 39/2015 | Procedimiento administrativo común, actos, interesados, registros, notificaciones, recursos y revisión. | Relaciones hacia fuera: Administración-personas. |
| Ley 40/2015 | Régimen jurídico del sector público, órganos, competencia, convenios, responsabilidad y potestad sancionadora. | Organización y funcionamiento interno del sector público. |
La Ley 39/2015 tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas y los principios del procedimiento sancionador y de responsabilidad patrimonial. La Ley 40/2015 regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad y de la potestad sancionadora, y la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y su sector público institucional.
Regla mental: Ley 39/2015: expediente, interesado, acto y recurso. Ley 40/2015: órgano, competencia, convenio y responsabilidad.
El procedimiento administrativo común garantiza que las personas reciban un tratamiento común ante cualquier Administración, sin perjuicio de especialidades derivadas de la organización propia de cada una. Es competencia estatal conforme al artículo 149.1.18.ª de la Constitución.
El procedimiento sirve para formar la voluntad administrativa con garantías. Ordena fases, trámites, derechos de interesados, prueba, informes, audiencia, resolución, silencio, recursos y revisión.
| Finalidad | Cómo se concreta |
|---|---|
| Garantía | Permite alegar, aportar documentos, proponer pruebas y recurrir. |
| Eficacia | Ordena trámites e impulsa la actuación administrativa. |
| Legalidad | Asegura competencia, motivación y control. |
| Transparencia | Deja constancia documental en expediente. |
| Seguridad jurídica | Fija plazos, efectos y formas de terminación. |
Cuidado en test: procedimiento administrativo común no significa procedimiento único para todo. Pueden existir procedimientos especiales, pero respetando las garantías comunes.
La Ley 39/2015 considera interesados en el procedimiento a quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; a quienes, sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados; y a quienes tengan intereses legítimos que puedan resultar afectados y se personen antes de la resolución definitiva.
| Figura | Significado |
|---|---|
| Capacidad de obrar | Aptitud para actuar ante la Administración. |
| Interesado | Persona con derecho o interés legítimo afectado por el procedimiento. |
| Representante | Persona que actúa en nombre de otra. |
| Apoderamiento | Acreditación de representación, también mediante registros electrónicos de apoderamientos. |
La representación debe acreditarse para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona. Para actos de mero trámite se presume la representación.
El procedimiento administrativo común suele estudiarse en cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. No todos los procedimientos tienen la misma complejidad, pero la lógica general se mantiene.
| Fase | Función |
|---|---|
| Iniciación | Pone en marcha el procedimiento de oficio o a solicitud. |
| Ordenación | Organiza el avance de trámites e impulsa el expediente. |
| Instrucción | Determina hechos y reúne elementos para resolver. |
| Terminación | Cierra el procedimiento mediante resolución u otra forma legal. |
El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. La iniciación de oficio puede producirse por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.
Las solicitudes deben contener, entre otros extremos, nombre y apellidos o denominación, identificación del medio electrónico o lugar para notificaciones, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma o acreditación de voluntad, órgano al que se dirige y código de identificación del órgano si procede.
Si la solicitud no reúne requisitos, se requiere subsanación. El interesado dispone de diez días para subsanar o acompañar documentos preceptivos, con indicación de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido, previa resolución.
Cuidado en test: denuncia no convierte por sí sola al denunciante en interesado. Depende de si tiene derecho o interés legítimo afectado.
La ordenación comprende reglas que permiten que el procedimiento avance. El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites y se somete al principio de celeridad.
Entre las reglas de ordenación destacan:
| Regla | Idea clave |
|---|---|
| Impulso de oficio | La Administración debe mover el procedimiento sin esperar siempre al interesado. |
| Celeridad | Evitar trámites innecesarios o dilaciones. |
| Concentración | Acumular trámites compatibles. |
| Cuestiones incidentales | No suspenden salvo recusación. |
La instrucción reúne los actos necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Incluye alegaciones, prueba, informes, participación de interesados y audiencia.
Los interesados pueden aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. También pueden proponer prueba cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija.
Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes. Salvo disposición expresa en contrario, los informes son facultativos y no vinculantes.
El trámite de audiencia se realiza instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución. Permite a los interesados examinar el expediente y formular alegaciones. Puede prescindirse de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos, alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
| Trámite | Finalidad |
|---|---|
| Alegaciones | Permitir defensa y aportación de argumentos. |
| Prueba | Acreditar hechos relevantes. |
| Informes | Aportar criterio técnico o jurídico. |
| Audiencia | Permitir examinar expediente antes de propuesta final. |
| Información pública | Abrir participación general cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera. |
El procedimiento puede terminar por resolución, desistimiento, renuncia al derecho, declaración de caducidad, imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas o terminación convencional cuando proceda.
La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento. Debe ser congruente y motivarse en los casos legalmente exigidos.
| Forma de terminación | Rasgo |
|---|---|
| Resolución | Forma normal; decide el fondo. |
| Desistimiento | El interesado abandona la solicitud o procedimiento. |
| Renuncia | El interesado abandona el derecho, si no está prohibido por el ordenamiento. |
| Caducidad | Finalización por paralización imputable o por vencimiento en procedimientos iniciados de oficio con efectos desfavorables. |
| Imposibilidad material | Causa sobrevenida que impide continuar. |
| Terminación convencional | Acuerdo, pacto o convenio cuando el ordenamiento lo permite. |
Cuidado en test: desistir afecta al procedimiento o solicitud; renunciar afecta al derecho. No son equivalentes.
La Administración está obligada a resolver expresamente y notificar. El silencio opera cuando vence el plazo máximo sin resolución notificada.
En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el silencio tiene regla general estimatoria, salvo excepciones: norma con rango de ley o Derecho de la Unión Europea o Derecho internacional aplicable que establezca lo contrario, ejercicio del derecho de petición, procedimientos cuya estimación transfiera facultades sobre dominio público o servicio público, actividades que puedan dañar el medio ambiente, responsabilidad patrimonial y procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
En procedimientos iniciados de oficio, si pueden derivarse efectos favorables o el reconocimiento de derechos o situaciones favorables, el vencimiento del plazo produce desestimación presunta. Si el procedimiento es sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo produce caducidad y el archivo de las actuaciones.
En los procedimientos de oficio de los que pudieran resultar derechos o situaciones favorables, el silencio desestimatorio solo puede entenderse por las personas que se hubieran personado. Si el procedimiento se paraliza por causa imputable al interesado, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar.
| Procedimiento | Regla general |
|---|---|
| A solicitud | Silencio estimatorio salvo excepciones. |
| De oficio favorable | Silencio desestimatorio. |
| De oficio desfavorable o de gravamen | Caducidad. |
Error habitual: no confundir silencio desestimatorio con caducidad. El primero supone una respuesta presunta; la caducidad extingue el procedimiento por el transcurso del plazo en los casos legalmente previstos.
La revisión de oficio permite a la Administración declarar la nulidad de sus propios actos o disposiciones en supuestos graves. Los actos nulos favorables pueden revisarse de oficio previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma.
La Administración también puede declarar la lesividad de actos favorables anulables para impugnarlos después ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad no puede adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.
| Técnica | Para qué sirve | Clave |
|---|---|---|
| Revisión de oficio de actos nulos | Expulsar actos con nulidad radical. | Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente. |
| Revisión de disposiciones nulas | Anular reglamentos nulos. | No cabe contra actos anulables. |
| Declaración de lesividad | Permite impugnar acto favorable anulable. | Plazo máximo de cuatro años. |
| Revocación | Retirar actos desfavorables o de gravamen. | No puede vulnerar igualdad, interés público ni ordenamiento. |
| Rectificación de errores | Corregir errores materiales, de hecho o aritméticos. | Puede hacerse en cualquier momento. |
Los recursos administrativos permiten impugnar actos administrativos ante la propia Administración. Los principales son alzada, reposición y extraordinario de revisión.
| Recurso | Contra qué procede | Plazo de interposición | Plazo de resolución | Silencio |
|---|---|---|---|---|
| Alzada | Actos que no ponen fin a la vía administrativa. | 1 mes si acto expreso; cualquier momento si presunto. | 3 meses. | Desestimatorio, salvo que el recurso se hubiera interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud y resulte aplicable la excepción legal. |
| Reposición | Actos que ponen fin a la vía administrativa. Es potestativo. | 1 mes si acto expreso; cualquier momento si presunto. | 1 mes. | Desestimatorio. |
| Extraordinario de revisión | Actos firmes en vía administrativa por causas tasadas. | Depende de la causa: 4 años por error de hecho; 3 meses en otras causas desde conocimiento o firmeza judicial. | 3 meses. | Desestimatorio. |
Regla mental: alzada sube; reposición vuelve al mismo órgano; revisión extraordinaria exige acto firme y causa tasada.
El control judicial de la Administración corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Puede impugnarse la actuación administrativa cuando el ordenamiento lo permite: disposiciones generales, actos expresos y presuntos, inactividad y vía de hecho.
| Actividad impugnable | Ejemplo |
|---|---|
| Disposiciones generales | Reglamento ilegal. |
| Actos expresos | Resolución sancionadora. |
| Actos presuntos | Silencio administrativo. |
| Inactividad | Falta de prestación o ejecución debida. |
| Vía de hecho | Actuación material sin cobertura jurídica suficiente. |
Las partes principales son demandante y Administración demandada. También pueden intervenir codemandados cuando sus derechos o intereses legítimos puedan quedar afectados. El recurso contencioso-administrativo es admisible frente a disposiciones generales y frente a actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, incluidos los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo, hagan imposible continuar o produzcan indefensión o perjuicio irreparable. También cabe contra la inactividad administrativa y la vía de hecho.
La capacidad procesal, legitimación, representación y defensa se rigen por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Ante órganos unipersonales, las partes pueden conferir su representación a un procurador y deben estar asistidas en todo caso por abogado; si confieren la representación al abogado, las actuaciones se le notifican a él. Ante órganos colegiados deben conferir la representación a un procurador y estar asistidas por abogado. Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se refiera a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, usando los sistemas electrónicos previstos.