Tema III.4

1. Qué entra en este tema

El tema oficial reúne tres materias relacionadas, pero distintas:

1. Sindicación: libertad sindical, sujetos protegidos, facultades y límites.
2. Huelga: reconocimiento constitucional, ejercicio, servicios esenciales y efectos.
3. Incompatibilidades: regla de dedicación a un solo puesto, compatibilidad excepcional y prevención de conflictos de intereses.

La idea que las conecta es el equilibrio entre los derechos colectivos de quienes trabajan y la continuidad, imparcialidad y eficacia del servicio público. No debe confundirse la libertad sindical —derecho fundamental del artículo 28.1 de la Constitución— con la negociación colectiva, la representación del personal o la huelga: son figuras próximas, pero cada una tiene contenido propio.

2. Normativa aplicable y mapa de examen

Para recordar: LOLS = sindicación; artículo 28.2 CE y RDL 17/1977 = huelga; Ley 53/1984 = incompatibilidades. No se debe atribuir toda la regulación de la huelga al TREBEP.

3. Derecho de sindicación

3.1. Reconocimiento y contenido

El artículo 28.1 CE reconoce el derecho a sindicarse libremente. La LOLS considera trabajadores tanto a quienes tienen una relación laboral como a quienes están unidos a la Administración por una relación administrativa o estatutaria.

La libertad sindical individual comprende, según el artículo 2 LOLS:

• fundar sindicatos sin autorización previa, con la organización y funcionamiento democráticos exigidos por la Constitución y la ley;
• afiliarse al sindicato elegido, separarse de él y no ser obligado a afiliarse;
• elegir libremente representantes dentro del sindicato;
• desarrollar actividad sindical;
• plantear conflictos individuales y colectivos y ejercer la huelga a través de la actividad sindical, en los términos de la normativa correspondiente.

La libertad sindical colectiva permite al sindicato redactar sus estatutos, organizar su administración, formular su programa de acción, constituir federaciones y confederaciones, afiliarse a organizaciones internacionales y ejercer actividad sindical en la empresa o Administración.

La libertad sindical incluye afiliarse, no afiliarse y separarse del sindicato. Una orden municipal, una cláusula de convenio o una actuación de un superior no puede imponer afiliación ni perjudicar al empleado por su actividad sindical.

3.2. Colectivos con especialidades

No todos los empleados tienen idéntico régimen:

La prohibición de sindicación de jueces, magistrados y fiscales en activo no debe extenderse automáticamente a todo empleado público. Tampoco debe confundirse la restricción de los cuerpos policiales con la prohibición absoluta propia de los institutos armados de carácter militar.

3.3. Acción sindical y representación en un Ayuntamiento

La sección sindical es la organización del sindicato en el centro o Administración. La LOLS reconoce, en los términos legales, derechos de los afiliados y de las secciones sindicales, como celebrar reuniones, recaudar cuotas, distribuir información y recibir información del sindicato.

La representación unitaria y la sindical no son lo mismo:

En el Ayuntamiento pueden coexistir junta de personal, comité de empresa, secciones sindicales y mesas de negociación. El crédito horario, los permisos, los locales, los tablones y los medios de comunicación deben ejercerse conforme a la ley, los acuerdos y las necesidades del servicio, sin represalias ni discriminación antisindical.

3.4. Tutela de la libertad sindical

Son conductas antisindicales, entre otras, discriminar en el empleo por afiliación o actividad sindical, obstaculizar la constitución o funcionamiento de un sindicato o tomar represalias por participar legítimamente en actividad sindical. La tutela puede solicitarse frente a actuaciones de la Administración o de particulares y comprende el cese de la conducta y la reparación de sus efectos.

4. Negociación colectiva y derechos colectivos del TREBEP

El artículo 15 TREBEP enumera como derechos individuales ejercidos colectivamente la libertad sindical, la negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, la huelga con mantenimiento de los servicios esenciales, el planteamiento de conflictos colectivos y la reunión.

La negociación no convierte a la mesa en un órgano legislativo. En el personal funcionario se desarrolla mediante mesas y puede dar lugar a pactos —sobre materias que corresponden al órgano administrativo— y acuerdos —sobre materias competencia de los órganos de gobierno—. El personal laboral negocia convenios colectivos conforme al Estatuto de los Trabajadores.

Son materias negociables, dentro de la ley y del presupuesto, por ejemplo, jornada, horarios, vacaciones, permisos, criterios generales de carrera y promoción, formación, acción social, salud laboral y aplicación del incremento retributivo. Quedan excluidas o limitadas, entre otras:

• decisiones de las Administraciones que afecten a sus potestades de organización, salvo que repercutan en las condiciones de trabajo;
• regulación del ejercicio de los derechos de la ciudadanía y el procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativas;
• determinación de condiciones de trabajo del personal directivo;
• poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica;
• regulación y determinación concreta de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y promoción profesional.

Error típico de test: la negociación colectiva puede fijar criterios generales y condiciones de trabajo, pero no puede resolver un expediente individual, designar nominativamente un tribunal de selección ni sustituir la competencia legal del órgano municipal.

5. Derecho de huelga

5.1. Concepto y límites constitucionales

El artículo 28.2 CE reconoce el derecho de huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses y ordena que la ley establezca las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

La huelga consiste en el cese colectivo y concertado del trabajo con finalidad reivindicativa. Es un derecho individual de ejercicio colectivo: cada trabajador decide secundarla o no, pero su realización requiere una acción colectiva. No equivale a una ausencia individual injustificada, una protesta sin cese de trabajo o una paralización por motivos ajenos a la defensa de intereses de los trabajadores.

La regulación preconstitucional del RDL 17/1977 debe estudiarse junto con la interpretación constitucional: sus límites solo son aplicables de forma compatible con el contenido esencial del derecho.

5.2. Convocatoria y desarrollo

La decisión de ir a la huelga puede adoptarse por los representantes de los trabajadores, por estos directamente mediante el procedimiento previsto o por las organizaciones sindicales legitimadas. La declaración debe comunicar los objetivos y la fecha de inicio.

La comunicación escrita se dirige al empresario o a la autoridad laboral con una antelación mínima de cinco días naturales; en empresas encargadas de servicios públicos el preaviso es de diez días naturales. En estos servicios debe darse publicidad suficiente para que la ciudadanía conozca la huelga y sus circunstancias.

El comité de huelga:

1. se designa con una composición limitada y debe estar integrado por trabajadores del centro o centros afectados;
2. participa en la negociación durante la huelga;
3. garantiza, con la representación empresarial, los servicios necesarios para la seguridad de las personas y de las cosas, la conservación de los locales, maquinaria, instalaciones, materias primas y cualquier otra atención que evite daños graves;
4. no sustituye a la autoridad competente para fijar servicios mínimos en servicios esenciales.

La huelga puede terminar por desconvocatoria, acuerdo, pacto o decisión de los trabajadores en los términos legalmente previstos. El empresario no puede sustituir a los huelguistas por trabajadores externos para vaciar el derecho, sin perjuicio de las medidas legalmente permitidas para garantizar los servicios esenciales.

5.3. Servicios esenciales y servicios mínimos

Un servicio esencial no se define porque lo preste una Administración, sino porque su actividad resulta necesaria para proteger derechos fundamentales, libertades públicas o bienes constitucionalmente protegidos. La esencialidad debe apreciarse por el servicio concreto y las circunstancias de la huelga.

La autoridad gubernativa competente puede fijar servicios mínimos. La decisión debe estar motivada, ser proporcional y permitir el ejercicio efectivo de la huelga. No puede utilizarse para mantener el funcionamiento ordinario de todo el servicio ni para convertir la huelga en meramente simbólica.

En el ámbito municipal habrá que analizar caso por caso servicios como emergencias, policía, protección civil, asistencia social urgente, abastecimiento, recogida de residuos o atención imprescindible a personas vulnerables. La mera inclusión de una unidad en la estructura del Ayuntamiento no basta para justificar cualquier dotación.

5.4. Efectos y huelgas ilegales

Durante la huelga se suspende el contrato de trabajo y no se devenga el salario correspondiente al tiempo no trabajado. En el funcionario se suspende la obligación de prestar servicio y la retribución por el período de huelga, sin que la participación suponga por sí misma una sanción.

La huelga es ilegal, entre otros supuestos, cuando se inicia o sostiene por motivos políticos ajenos al interés profesional de los trabajadores, tiene finalidad distinta de la reivindicativa, pretende alterar dentro del período de vigencia lo pactado en convenio o laudo, o se realiza contraviniendo las exigencias legales. La huelga abusiva no se presume por el simple hecho de causar perjuicio: debe valorarse conforme a la normativa y a la jurisprudencia constitucional.

6. Régimen de incompatibilidades

6.1. Finalidad y ámbito

La Ley 53/1984 se aplica también al personal de las Corporaciones Locales y sus organismos dependientes, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. Su finalidad es proteger la dedicación al puesto público, la imparcialidad, la independencia y la confianza de la ciudadanía.

La regla matriz es la dedicación a un solo puesto: la compatibilidad es excepcional y exige autorización o reconocimiento previo cuando la ley lo impone. No basta con realizar la segunda actividad fuera del horario, ni con que el superior la conozca informalmente.

La Ley prohíbe, salvo excepciones legales:

• desempeñar un segundo puesto, cargo o actividad en el sector público;
• percibir más de una remuneración con cargo a presupuestos públicos o equivalente, salvo los supuestos autorizados;
• ejercer un cargo, profesión o actividad pública o privada que impida o menoscabe el cumplimiento de los deberes o comprometa la imparcialidad o independencia.

6.2. Segunda actividad pública

Solo puede autorizarse en los supuestos previstos por la Ley 53/1984 y siempre por interés público. La autorización es previa y expresa; no modifica la jornada ni el horario de ninguno de los dos puestos.

Entre los supuestos legales aparecen, con sus requisitos específicos, determinados puestos docentes y sanitarios, actividades de investigación o asesoramiento científico/técnico y otros declarados por razón de interés público. También existen reglas para cargos electivos locales: un miembro de una corporación local puede compatibilizar en las condiciones del artículo 5, pero no si desempeña un cargo retribuido en régimen de dedicación exclusiva.

Hay además límites retributivos para la compatibilidad de actividades públicas. El artículo 7 conserva una clasificación legal por grupos de personal y permite superar los límites solo mediante acuerdo expreso por razones de especial interés para el servicio. Para el test debe prevalecer la regla: no hay acumulación automática por trabajar en dos Administraciones.

La autorización o denegación para un segundo puesto corresponde, respecto del puesto principal, al órgano indicado en el artículo 9: en el ámbito local, al Pleno de la Corporación Local a la que esté adscrito el puesto principal, con los informes que procedan respecto del segundo puesto.

Si se accede a un nuevo puesto incompatible, se debe optar por uno dentro del plazo de toma de posesión. Si el puesto fuera susceptible de compatibilidad, esta debe instarse en los diez primeros días de ese plazo y este queda prorrogado mientras se resuelve.

6.3. Actividad privada

El ejercicio de una actividad privada requiere reconocimiento de compatibilidad cuando la Ley lo exige. En todo caso es incompatible si:

1. se relaciona directamente con asuntos en los que el empleado interviene, ha intervenido en los últimos dos años o deba intervenir por razón del puesto;
2. afecta a personas o entidades sujetas a control, inspección, autorización o licencia del departamento, organismo o entidad donde trabaja;
3. compromete la imparcialidad o independencia;
4. impide o menoscaba el cumplimiento estricto de los deberes;
5. coincide materialmente con la jornada o impide atender el puesto principal.

En un Ayuntamiento, por ejemplo, no puede autorizarse sin más que un administrativo tramite privadamente licencias, contratos o subvenciones de empresas a las que atiende o controla desde su puesto municipal. La compatibilidad no corrige un conflicto de intereses.

6.4. Actividades exceptuadas

El artículo 19 enumera actividades que quedan exceptuadas del régimen de incompatibilidades, siempre que no interfieran con el cumplimiento de los deberes y dentro de sus condiciones legales. Son ejemplos frecuentes:

• administración del patrimonio personal o familiar;
• participación ocasional en coloquios, cursos o conferencias dentro de los límites reglamentarios;
• participación en tribunales calificadores de pruebas selectivas para ingreso en las Administraciones Públicas;
• producción y creación literaria, artística, científica o técnica y publicaciones derivadas, salvo que resulten de una relación de empleo o de prestación de servicios;
• participación ocasional en medios de comunicación y colaboración o asistencia ocasional a congresos o seminarios, en los términos legales.

Trampa: que una actividad aparezca entre las excepciones no autoriza a aprovechar información reservada, intervenir en expedientes propios o incumplir el horario. La excepción se interpreta con sus límites.

6.5. Procedimiento y consecuencias

Antes de iniciar la segunda actividad se comprueban puesto principal, jornada, horario, funciones, retribuciones, relación con expedientes, posible conflicto de intereses y excepción invocada. La autorización debe constar en resolución; una comunicación verbal o una tolerancia de hecho no sustituyen la compatibilidad.

El incumplimiento puede constituir infracción disciplinaria y obligar a devolver cantidades indebidamente percibidas. Si cambian el puesto, el horario, las funciones o la actividad secundaria, debe revisarse la compatibilidad: no es una autorización incondicionada para cualquier actividad futura.

7. Aplicación práctica al Ayuntamiento de Burgos

8. Errores típicos de test

9. Esquema final de repaso

Sindicación: artículo 28.1 CE → LOLS → facultades individuales y colectivas → excepciones → acción sindical y tutela.

Huelga: artículo 28.2 CE → convocatoria y preaviso → comité → servicios esenciales → servicios mínimos motivados y proporcionales → suspensión de trabajo y salario.

Incompatibilidades: Ley 53/1984 → un puesto como regla → segunda actividad pública solo por excepción e interés público → actividad privada sin conflicto → autorización previa → excepciones del artículo 19 → responsabilidad.

Para resolver una pregunta práctica, identificar primero la materia; después localizar la norma y el órgano competente; por último separar regla general, excepción, autorización y consecuencia. Esa secuencia evita confundir un derecho fundamental con su órgano de representación o una actividad exceptuada con una actividad libre de límites.

Fuentes oficiales consultadas

• Constitución Española, texto consolidado en BOE.
• Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical, texto consolidado en BOE.
• Real Decreto-ley 17/1977, sobre relaciones de trabajo, texto consolidado en BOE.
• TREBEP, texto consolidado en BOE.
• Ley 53/1984, de incompatibilidades, texto consolidado en BOE.