Tema II.12

1. Qué hay que dominar

Este tema exige distinguir tres instrumentos que no tienen el mismo autor, procedimiento ni alcance: la ordenanza, el reglamento local y el bando. La ordenanza y el reglamento son disposiciones generales de la entidad local; el bando es una manifestación de la Alcaldía, normalmente ejecutiva, informativa o de policía. Ninguno puede situarse por encima de la ley.

Mapa normativo

Regla de examen: la LRBRL fija el procedimiento local mínimo. La Ley 39/2015 aporta principios de buena regulación y participación, pero no desplaza la tramitación específica del artículo 49 LRBRL.

2. Potestad normativa local: fundamento y límites

El artículo 4.1.a LRBRL reconoce a municipios, provincias e islas, dentro de sus competencias, la potestad reglamentaria y de autoorganización. Su fundamento constitucional está en la autonomía local: el Ayuntamiento puede ordenar los asuntos de interés municipal, pero no tiene potestad legislativa.

La potestad normativa local está limitada por:

1. La Constitución y los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad.
2. La ley estatal y autonómica, incluida la normativa sectorial que reserve una materia a otra Administración.
3. La competencia local: una ordenanza no puede regular una materia ajena al municipio.
4. Los derechos fundamentales, la igualdad y la proporcionalidad de las cargas o restricciones.
5. La reserva de ley: una ordenanza no puede crear delitos, penas ni tributos fuera de los elementos que la ley permita concretar.

La norma local puede desarrollar y concretar la ley, pero no contradecirla ni dispensar singularmente de su cumplimiento. Tampoco puede utilizarse un bando para eludir la competencia del Pleno o el procedimiento de participación.

3. Ordenanzas y reglamentos: concepto y clases

3.1 Ordenanzas

Las ordenanzas son disposiciones generales de la entidad local dirigidas a ordenar materias de competencia municipal: convivencia, limpieza, ruido, ocupación de la vía pública, mercados, movilidad, terrazas, uso de bienes, servicios o administración electrónica. Pueden imponer deberes y prever consecuencias administrativas solo con cobertura legal suficiente.

Las ordenanzas fiscales tienen especialidad propia: desarrollan la potestad tributaria local dentro del TRLRHL y regulan la imposición u ordenación de impuestos, tasas y contribuciones especiales. No pueden alterar los elementos esenciales que la ley reserva al legislador. Cuando una tasa se funda en el coste de un servicio, el expediente debe justificar económica y técnicamente la cuantía.

3.2 Reglamentos locales

El reglamento local suele ordenar la organización y el funcionamiento interno: Reglamento Orgánico Municipal, órganos complementarios, participación ciudadana, distritos, consejos sectoriales, sesiones, derechos de los miembros de la Corporación o procedimientos internos. La etiqueta no permite invadir competencias ajenas: importa el contenido real de la disposición.

En los municipios de gran población, la Junta de Gobierno Local aprueba los proyectos de ordenanzas y reglamentos, incluidos los orgánicos, y el Pleno los aprueba y modifica. El reglamento orgánico requiere mayoría absoluta del número legal de miembros cuando así lo prevé el artículo 123.2 LRBRL; no se confunde con la mayoría simple ordinaria.

3.3 Comparativa esencial

4. Elaboración y aprobación de ordenanzas y reglamentos

La preparación puede incluir consulta previa, memoria de necesidad, alternativas, informes jurídicos y económicos, evaluación de impacto y audiencia sectorial. Estos trabajos justifican la iniciativa, pero no sustituyen las fases esenciales del artículo 49 LRBRL.

4.1 Procedimiento ordinario del artículo 49 LRBRL

1. Preparación del proyecto y del expediente. Deben identificarse la competencia, finalidad, impacto, financiación y texto propuesto; se incorporan los informes que sean preceptivos.
2. Aprobación inicial por el Pleno. Es el acuerdo que abre formalmente el trámite de participación. En municipios de gran población, la JGL puede aprobar el proyecto, pero la aprobación de la ordenanza corresponde al Pleno.
3. Información pública y audiencia a los interesados por un mínimo de treinta días. Se formulan reclamaciones y sugerencias. No es una simple exposición informativa: permite intervenir sobre el texto.
4. Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias. El Pleno debe examinarlas y motivar su aceptación o rechazo.
5. Aprobación definitiva por el Pleno. Si hay reclamaciones, el acuerdo definitivo debe resolverlas. Si no hay ninguna, el acuerdo provisional se entiende definitivamente adoptado sin nuevo debate plenario.
6. Publicación íntegra. El texto definitivo se publica en el Boletín Oficial de la Provincia; además se publica o notifica lo que exijan las reglas de transparencia y la normativa sectorial.
7. Entrada en vigor. Como regla general, las ordenanzas y reglamentos no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de quince días previsto en los artículos 65.2 y 70.2 LRBRL, salvo que una norma aplicable establezca una especialidad.

Muy importante: publicación íntegra y entrada en vigor son momentos distintos. La aprobación inicial, por sí sola, no permite exigir una ordenanza al ciudadano.

4.2 Si no hay reclamaciones y si las hay

La audiencia no convierte a los interesados en titulares de un veto. La Corporación debe valorar y resolver las aportaciones, pero conserva la decisión normativa dentro de la ley y debe motivarla cuando proceda.

5. Ordenanzas fiscales

El TRLRHL contiene una tramitación propia que debe separarse de la ordenanza común:

1. El Pleno adopta el acuerdo provisional de imposición cuando se trate de un tributo que lo necesite y aprueba provisionalmente la ordenanza fiscal o su modificación.
2. El acuerdo y el expediente se exponen al público durante treinta días como mínimo, mediante anuncio en el boletín correspondiente.
3. Los interesados pueden examinarlo y presentar reclamaciones.
4. El Pleno resuelve las reclamaciones y aprueba definitivamente el acuerdo y el texto. Si no hay reclamaciones, el acuerdo provisional queda automáticamente elevado a definitivo.
5. El texto íntegro de la ordenanza se publica en el Boletín Oficial de la Provincia. En tributos locales no basta con publicar un resumen o la mera aprobación.

La ordenanza fiscal puede concretar dentro de la ley el tipo, cuota, beneficios fiscales autorizados, régimen de gestión y demás elementos que el TRLRHL permita. La memoria económico-financiera es especialmente relevante para tasas y precios vinculados al coste del servicio; no reemplaza la aprobación plenaria.

No mezclar: la reclamación contra la aprobación o imposición de una ordenanza fiscal se mueve en el régimen del TRLRHL; el recurso contra una liquidación, recibo o providencia de apremio es la impugnación de un acto tributario concreto.

6. Bandos

El bando es una disposición, orden o comunicación de la Alcaldía dentro de sus atribuciones. Puede recordar una obligación ya existente, informar de horarios o medidas, ordenar actuaciones concretas de policía municipal o responder a una emergencia. Su contenido debe apoyarse en la ley, en las ordenanzas y en la competencia del Alcalde.

El bando no es una ordenanza abreviada. No puede crear un régimen general y permanente reservado al Pleno, establecer un tributo, tipificar una infracción sin cobertura legal u ordenar lo contrario de una ordenanza vigente. Si la necesidad es estable y general —por ejemplo, regular de modo permanente las terrazas— debe tramitarse una ordenanza.

En la práctica administrativa, un bando puede requerir redacción clara, decreto o firma de Alcaldía, publicación o difusión, constancia en el expediente y comunicación a los servicios municipales. La forma concreta depende de su contenido y del Reglamento Orgánico Municipal.

Caso breve

Ante una ola de calor, la Alcaldía puede dictar un bando que informe de horarios y recomiende medidas, o que ordene una actuación temporal dentro de sus competencias. No puede aprovecharlo para crear una tasa por uso de fuentes públicas ni para aprobar definitivamente una regulación general de convivencia.

7. Publicidad, control e impugnación

La publicación oficial permite conocer la norma y es requisito de su eficacia general. Contra una disposición general local no se interpone un recurso administrativo ordinario como si fuera un acto: el control directo corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme a la LJCA.

También puede impugnarse un acto de aplicación —por ejemplo, una sanción, liquidación o denegación— y alegar en ese proceso la ilegalidad de la ordenanza que le sirve de fundamento, en los términos de la impugnación indirecta. Son objetos distintos: disposición general y acto concreto.

Además, la Administración del Estado o la comunidad autónoma pueden requerir o impugnar acuerdos locales en los supuestos de los artículos 65 y siguientes LRBRL. La autonomía local no excluye el control judicial ni el control de legalidad previsto por la ley.

8. Cómo resolver un supuesto y errores típicos

Para resolver una pregunta práctica, sigue este orden:

1. Identifica si se busca una norma general, una regla interna o una medida concreta.
2. Comprueba la competencia: Pleno, JGL o Alcalde.
3. Determina si es ordenanza fiscal: si lo es, aplica primero los artículos 15 a 19 TRLRHL.
4. Sitúa la fase: inicial, exposición, reclamaciones, definitiva, publicación o entrada en vigor.
5. Comprueba si se pregunta por la norma o por un acto dictado en aplicación de ella.

Errores típicos de test

• Confundir aprobación inicial con aprobación definitiva.
• Olvidar los treinta días mínimos de información pública del artículo 49 LRBRL.
• Creer que la ausencia de reclamaciones elimina la obligación de publicar el texto íntegro.
• Confundir publicación con entrada en vigor: como regla, hay que añadir el plazo legal de quince días de los artículos 65.2 y 70.2 LRBRL.
• Atribuir al Alcalde la aprobación de una ordenanza o al Pleno la simple firma de un bando.
• Pensar que un bando puede sustituir al procedimiento de una ordenanza.
• Confundir una ordenanza fiscal con una liquidación tributaria.
• Llamar «reglamento orgánico» a cualquier ordenanza sectorial o creer que toda norma local requiere mayoría absoluta.

9. Esquema final de memoria

Ordenanza/reglamento: proyecto → Pleno inicial → 30 días de información pública y audiencia → resolver reclamaciones → Pleno definitivo (o definitivo automático si no hay reclamaciones) → publicación íntegra en BOP → plazo legal → entrada en vigor.

Fiscal: TRLRHL 15-19 → imposición/ordenación provisional → 30 días → reclamaciones → resolución y definitiva → publicación íntegra.

Bando: Alcalde → medida informativa, ejecutiva o de policía → dentro de competencias → nunca sustituye la ordenanza.

La idea que debe quedar es: la ordenanza regula con vocación general; el reglamento organiza o desarrolla; el bando ejecuta, informa o recuerda.