Tema II.8

1. Idea general y normativa aplicable

La potestad sancionadora es la facultad de una Administración Pública para declarar la responsabilidad por una infracción administrativa e imponer la sanción prevista por el ordenamiento. Es una manifestación de la autotutela administrativa, pero tiene naturaleza materialmente punitiva: por eso está sometida a garantías próximas a las del Derecho penal, sin convertirse en jurisdicción penal.

Regla de examen: primero debe existir habilitación normativa; después, infracción típica, responsabilidad probada y procedimiento con garantías.

2. Principios del ejercicio de la potestad sancionadora

2.1 Legalidad y reserva normativa

Nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que, cuando se produjeron, no fueran infracción administrativa según la legislación vigente. Tampoco puede imponerse una sanción que no estuviera prevista para esa infracción. La potestad debe ejercerse por el órgano y dentro del ámbito que atribuyan la Constitución, la ley y, en su caso, la normativa sectorial.

La ordenanza municipal no es una autorización para sancionar sin límites: debe respetar la ley y actuar en el ámbito de competencia local. En las materias del Título XI LRBRL, las entidades locales pueden tipificar en defecto de normativa sectorial específica y para ordenar la convivencia y el uso de servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos.

2.2 Irretroactividad y tipicidad

Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de los hechos. La excepción es la retroactividad de la norma posterior más favorable, tanto respecto de la tipificación y la sanción como de sus plazos de prescripción, cuando proceda.

La tipicidad exige que los elementos de la conducta infractora y su sanción estén descritos con suficiente precisión. No cabe aplicar la analogía para crear infracciones o extender sanciones. El reglamento y la ordenanza pueden completar aspectos permitidos por la ley, pero no sustituir la cobertura legal exigible ni inventar una infracción al resolver un caso concreto.

2.3 Responsabilidad y culpabilidad

Solo pueden ser sancionadas las personas físicas o jurídicas, y en su caso los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad o patrimonios independientes, que resulten responsables a título de dolo o culpa. La mera producción del resultado no basta: debe acreditarse una conducta reprochable conforme a la norma.

La ley puede prever responsabilidad solidaria cuando varias personas sean responsables de una misma infracción y también responsabilidad por el incumplimiento del deber de prevenir la infracción imputable a otra persona. La solidaridad no elimina la necesidad de individualizar la conducta y permite modular la sanción según la participación cuando la ley lo exija. La muerte o extinción del responsable no permite trasladar la sanción a sus herederos o causahabientes como castigo personal.

2.4 Proporcionalidad

La sanción debe ser idónea, necesaria y adecuada a la gravedad de la infracción. Para graduarla se atiende, entre otros factores, al grado de culpabilidad o intencionalidad, continuidad o persistencia, naturaleza de los perjuicios causados y reincidencia por infracciones de la misma naturaleza declaradas por resolución firme en vía administrativa.

No pueden imponerse sanciones privativas de libertad. Si una ley permite varias consecuencias, la Administración debe justificar por qué elige una concreta y no puede convertir una medida de restablecimiento o una multa coercitiva en una sanción encubierta.

2.5 Presunción de inocencia y non bis in idem

La Administración debe probar los hechos constitutivos de la infracción, la participación y la culpabilidad. Las actas de funcionarios con condición de autoridad pueden tener valor probatorio respecto de los hechos constatados, salvo prueba en contrario, pero no convierten automáticamente la denuncia en una sanción ni dispensan de la valoración conjunta de la prueba.

El principio non bis in idem impide castigar dos veces cuando concurre identidad de sujeto, hecho y fundamento. Si los hechos pudieran ser delito, la Administración debe ponerlos en conocimiento del Ministerio Fiscal o de la autoridad judicial y abstenerse de continuar sancionando en los términos legalmente previstos. Los hechos declarados probados por una resolución judicial firme vinculan a la Administración.

3. Prescripción, caducidad y efectos temporales

3.1 Prescripción

La prescripción extingue la posibilidad de perseguir la infracción o de ejecutar la sanción por el transcurso del plazo legal. Si la ley sectorial no fija otro plazo, la LRJSP establece esta tabla:

El plazo de la infracción comienza el día en que se comete; en infracciones continuadas o permanentes se computa desde que termina la conducta. Se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador conocida por el interesado y vuelve a correr si el expediente queda paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. El plazo de la sanción empieza al día siguiente de que sea ejecutiva la resolución firme en vía administrativa y se interrumpe por el inicio, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución.

3.2 Caducidad

La caducidad afecta al procedimiento concreto: si vence el plazo máximo para resolver y notificar sin resolución válida, debe declararse la caducidad y archivarse. La caducidad no equivale a declarar inexistente la infracción ni impide iniciar un nuevo procedimiento si la infracción no ha prescrito.

No confundir: prescripción extingue la infracción o la sanción; caducidad termina el expediente por exceso de plazo.

4. Procedimiento sancionador: recorrido completo

4.1 Actuaciones previas e iniciación

Puede haber actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso, identificar a los responsables y valorar si procede iniciar. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio por acuerdo del órgano competente: por iniciativa propia, orden superior, petición razonada de otro órgano o denuncia. La denuncia por sí sola no convierte al denunciante en interesado.

No pueden iniciarse nuevos procedimientos por los mismos hechos, sujeto y fundamento mientras no haya terminado el anterior, salvo que el primero se archive o caduque en los supuestos legalmente previstos.

El acuerdo de iniciación debe incluir, como mínimo:

1. La persona o personas presuntamente responsables.
2. Los hechos que motivan el inicio, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
3. La identificación del instructor y, en su caso, del secretario, así como del órgano competente para resolver y la norma que le atribuye la competencia.
4. Las medidas provisionales adoptadas y el derecho a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa.
5. El plazo máximo para resolver y notificar, y las consecuencias de su vencimiento.

4.2 Instrucción, prueba y propuesta

El instructor debe investigar con objetividad, recibir alegaciones, solicitar informes y practicar las pruebas pertinentes. El interesado puede alegar y aportar documentos desde la notificación del inicio; la prueba se admite cuando sea relevante y no resulte manifiestamente improcedente o innecesaria.

Terminada la instrucción, si existen hechos acreditados, se formula propuesta de resolución con los hechos probados, su calificación, la persona responsable, la sanción propuesta y la valoración de la prueba. Si no hay infracción, responsabilidad, prueba suficiente o la infracción ha prescrito, el instructor puede resolver la terminación y archivo en los casos del artículo 89 LPAC.

4.3 Audiencia y resolución

Antes de resolver se da audiencia sobre la propuesta, salvo las excepciones legales. La resolución debe ser motivada y decidir todas las cuestiones planteadas y las derivadas del expediente: hechos, valoración de pruebas, infracción, responsable, sanción o inexistencia de responsabilidad. No puede aceptar hechos distintos de los determinados durante la instrucción, aunque sí efectuar una valoración jurídica diferente; si impone una sanción más grave que la propuesta, debe darse el trámite legal de alegaciones.

La resolución debe indicar los recursos procedentes, el órgano ante el que se interponen y el plazo. Es ejecutiva cuando ya no cabe contra ella recurso ordinario en vía administrativa, sin perjuicio de las reglas de suspensión y de la tutela judicial.

4.4 Reconocimiento y pago voluntario

Cuando la sanción sea únicamente pecuniaria, o también no pecuniaria en los términos permitidos por el artículo 85 LPAC, el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario anterior a la resolución pueden producir reducciones de al menos el 20 % cada una, acumulables. Deben estar determinadas en la notificación de inicio y su efectividad exige desistir o renunciar a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

5. Medidas provisionales, sanciones y otras medidas

Las medidas provisionales del artículo 56 LPAC son instrumentales y temporales: aseguran la eficacia de la resolución, protegen los intereses generales o evitan que continúen los efectos de la infracción. Deben estar previstas legalmente, motivarse, ser necesarias y proporcionales y no causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Pueden adoptarse antes o después del inicio en los términos legales, pero deben confirmarse, modificarse o levantarse cuando corresponda.

Las sanciones administrativas son la consecuencia punitiva de la infracción: multa u otras previstas legalmente, como suspensión o cierre de actividades, pérdida de derechos o autorizaciones o decomiso cuando la norma lo permita. No pueden implicar privación de libertad.

6. Potestad sancionadora local y Ayuntamiento de Burgos

La LRBRL reconoce a los municipios, dentro de su esfera de competencias, la potestad sancionadora. El órgano competente no se deduce solo de quién denuncia: debe buscarse en la LRBRL, la ley sectorial, la ordenanza y las reglas de delegación. En el régimen ordinario, la Alcaldía ejerce las competencias sancionadoras que le atribuyan la ley y las ordenanzas; en municipios sujetos al régimen de gran población pueden operar las reglas específicas de la Junta de Gobierno Local. No debe trasladarse automáticamente este último régimen al Ayuntamiento de Burgos sin comprobar que resulte aplicable.

El Título XI LRBRL permite a las entidades locales, en defecto de normativa sectorial específica, tipificar por ordenanza infracciones y sanciones para ordenar la convivencia local y el uso de servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves según la perturbación de la convivencia, el daño o riesgo producido, la intensidad de la conducta y los demás criterios del artículo 140. Salvo previsión legal distinta, las multas máximas del artículo 141 son:

Estos topes son subsidiarios: una ley sectorial puede establecer otro régimen. La ordenanza no puede imponer penas de prisión ni superar su habilitación. Para Burgos, el supuesto práctico debe resolverse identificando la ordenanza o ley sectorial aplicable, el órgano competente, la conducta típica, la prueba, el plazo y la sanción proporcionada; no basta con citar genéricamente “la potestad del Ayuntamiento”.

7. Cómo resolver un supuesto y errores típicos de test

1. ¿Existe norma previa que tipifique la conducta y la sanción? Comprobar ley sectorial y ordenanza.
2. ¿Quién puede iniciar y quién resuelve? Separar instructor y órgano resolutor.
3. ¿Hay hechos probados y persona responsable? Aplicar culpabilidad y presunción de inocencia.
4. ¿Se respeta el procedimiento? Revisar inicio, alegaciones, prueba, audiencia, propuesta, resolución y notificación.
5. ¿Hay prescripción, caducidad, duplicidad penal o desproporción? Son filtros independientes.
6. ¿La medida es sanción, cautelar, coercitiva o de restablecimiento? Su finalidad determina su régimen.

Errores típicos

8. Esquema final

Norma previa → inicio de oficio → instrucción y prueba → audiencia/propuesta → resolución motivada → firmeza y ejecución.

En paralelo se comprueba: legalidad + tipicidad + culpabilidad + proporcionalidad + presunción de inocencia + non bis in idem + prescripción/caducidad + competencia local.