Tema II.6

1. Mapa normativo y concepto

La responsabilidad patrimonial es el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración por las lesiones que sufran en sus bienes y derechos cuando sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo fuerza mayor o deber jurídico de soportar el daño.

El esquema normativo que conviene memorizar es:

Es un sistema directo —se reclama a la Administración— y tendencialmente objetivo —no exige demostrar la culpa de un empleado concreto—, pero no es una garantía universal frente a cualquier perjuicio. Siempre hay que comprobar daño, antijuridicidad, imputación y causalidad.

Regla de examen: funcionamiento normal también puede generar responsabilidad. Lo decisivo no es que la Administración haya actuado mal, sino que exista una lesión antijurídica imputable al servicio.

2. Presupuestos de la responsabilidad

El artículo 32 LRJSP exige que concurran todos los elementos siguientes:

1. Daño o lesión efectiva: el perjuicio debe ser real, no una mera posibilidad o expectativa incierta.
2. Evaluación económica: debe poder traducirse a una cuantía indemnizatoria, aunque se trate de daños morales.
3. Individualización: ha de afectar a una persona o grupo de personas identificable, no a la generalidad como carga común.
4. Antijuridicidad del daño: el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarlo conforme a la ley.
5. Imputación a una Administración: la lesión debe conectarse con un servicio público cuya organización, titularidad o funcionamiento pueda atribuirse a ella.
6. Relación de causalidad: debe existir conexión suficiente entre el servicio y el resultado dañoso.
7. Ausencia de fuerza mayor: un acontecimiento externo, imprevisible o inevitable puede romper la imputación.

La anulación de un acto o disposición en vía administrativa o contenciosa no genera por sí sola derecho a indemnización. Hace falta acreditar una lesión indemnizable y los restantes presupuestos. Esta precisión evita convertir toda anulación en una responsabilidad automática.

Causas que excluyen o reducen la indemnización

• Fuerza mayor: excluye la responsabilidad si rompe la relación causal.
• Deber jurídico de soportar: elimina la antijuridicidad.
• Culpa exclusiva del perjudicado: puede romper la causalidad; si es concurrente, puede reducir la indemnización.
• Hecho determinante de un tercero: se valora si excluye o modula la imputación al servicio.
• Riesgos del desarrollo: no se indemnizan daños que no pudieron preverse o evitarse según el estado de la ciencia o de la técnica al producirse.

3. Daños resarcibles e indemnización

Pueden ser indemnizables los daños materiales, personales y morales, siempre que sean efectivos, evaluables, individualizados y antijurídicos. La prueba debe acreditar la realidad del daño y su conexión con el funcionamiento del servicio: facturas, informes médicos, fotografías, atestados, informes técnicos, testigos o periciales, según el caso.

Criterios de valoración

El artículo 34 LRJSP remite a los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando las valoraciones predominantes de mercado. Para muerte o lesiones corporales pueden tomarse como referencia los baremos de seguros obligatorios y Seguridad Social.

La cuantía se calcula atendiendo al día en que se produjo la lesión, se actualiza hasta el final del procedimiento conforme al Índice de Garantía de la Competitividad y pueden añadirse intereses de demora conforme a la normativa presupuestaria aplicable. No debe confundirse la fecha de producción del daño con la fecha de resolución.

La indemnización puede consistir en dinero, reparación o compensación en especie, o pagos periódicos cuando resulte más adecuado y exista acuerdo con el interesado. Debe respetar el principio de reparación integral, sin producir enriquecimiento injusto.

Error típico de test: el artículo 34 no establece como regla que todo daño físico se valore obligatoriamente con el baremo de tráfico; permite tomar como referencia los baremos de la normativa vigente cuando proceda.

4. Concurrencia de Administraciones y actuación privada

Cuando el daño derive de fórmulas conjuntas de actuación de varias Administraciones, responden frente al particular solidariamente. El instrumento jurídico que regule la actuación conjunta puede distribuir internamente la responsabilidad.

En otros supuestos de concurrencia se atiende a la competencia, el interés público tutelado y la intensidad de la intervención. Si no puede individualizarse la responsabilidad, también opera la solidaridad. La Administración que tramite el expediente se determina por las reglas de la actuación conjunta o, en defecto de estas, por la Administración con mayor participación en la financiación del servicio.

En contratos públicos, el tercero debe reclamar conforme al régimen de responsabilidad patrimonial cuando el daño sea consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración o de vicios del proyecto elaborado por ella. En los demás casos debe analizarse la actuación del contratista y la legislación de contratos. La Administración no queda automáticamente exonerada por haber externalizado el servicio.

Cuando una Administración actúa directamente o mediante una entidad de Derecho privado, su responsabilidad se exige conforme a los artículos 32 y siguientes LRJSP, incluso si concurre con sujetos privados o la reclamación se dirige a la entidad instrumental que cubre el servicio.

5. La acción de responsabilidad

La reclamación se dirige contra la Administración responsable del servicio, no contra el funcionario individual. Puede iniciarse a solicitud del interesado y, excepcionalmente, de oficio.

La solicitud debe exponer los hechos, el daño, la relación causal que se afirma, la valoración económica si es posible, el momento de producción y las pruebas disponibles. La cuantía no tiene que ser perfecta desde el primer escrito, pero debe permitir identificar qué se reclama y por qué.

Plazo de prescripción

El derecho a reclamar prescribe al año:

Es un plazo de prescripción, no de caducidad. La reclamación debe presentarse antes de que transcurra y la Administración debe valorar las reglas de interrupción aplicables.

6. Especialidades del procedimiento administrativo

6.1 Inicio de oficio y a solicitud

Si la Administración inicia de oficio, debe comprobar que el derecho del interesado no ha prescrito. El acuerdo de iniciación se notifica a los particulares presuntamente lesionados para que, en diez días, formulen alegaciones, aporten documentos y propongan pruebas; el expediente continúa aunque no comparezcan.

En la reclamación del interesado deben constar lesión, relación causal, evaluación económica cuando sea posible y fecha en que se produjo. La Administración puede requerir subsanación y debe impulsar el expediente.

6.2 Instrucción: informe, prueba y audiencia

El informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión es preceptivo y su plazo de emisión no puede exceder de diez días.

Cuando la cuantía reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, o a la que establezca la legislación autonómica, y en los demás casos previstos por la Ley Orgánica del Consejo de Estado, debe solicitarse dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico. El órgano instructor remite la propuesta al órgano competente para solicitarlo dentro de los diez días siguientes a la finalización de la audiencia; el dictamen se emite en dos meses.

La audiencia se realiza antes de la propuesta o resolución, salvo que no proceda por razón legal. El interesado debe poder conocer y alegar sobre los elementos relevantes del expediente, incluida la valoración del daño y la causalidad.

6.3 Resolución, terminación convencional y silencio

El procedimiento debe resolverse y notificarse en seis meses desde su inicio. Transcurrido ese plazo sin resolución expresa o acuerdo formalizado, puede entenderse que la resolución es contraria a la indemnización: silencio desestimatorio.

La resolución debe pronunciarse, como mínimo, sobre:

• existencia o inexistencia de relación de causalidad;
• valoración del daño;
• cuantía de la indemnización;
• modo de indemnización, si procede.

Puede existir terminación convencional si se fija con precisión el acuerdo, la cuantía y el modo de indemnización y se respetan los límites legales. El dictamen consultivo, cuando sea preceptivo, se recibe antes de resolver o de formalizar el acuerdo.

En el ámbito local, la competencia corresponde al órgano que determinen las normas de la entidad local. No se debe contestar automáticamente “Consejo de Ministros”: esa regla pertenece al ámbito estatal y a supuestos específicos.

7. Responsabilidad de autoridades y personal

El particular exige directamente a la Administración la indemnización por los daños causados por autoridades o personal a su servicio. Una vez indemnizado, la Administración exigirá de oficio, mediante el procedimiento correspondiente, la responsabilidad del personal cuando concurra dolo, culpa o negligencia graves.

Para determinar y cuantificar esa responsabilidad se ponderan, entre otros criterios, el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional y la relación con el daño. Un error material aislado o una simple discrepancia técnica no equivalen automáticamente a culpa grave.

La responsabilidad patrimonial es compatible con la responsabilidad penal y disciplinaria. La existencia de delito no transforma la reclamación del particular en una acción directa contra el empleado público dentro del procedimiento patrimonial.

8. Supuestos especiales que pueden caer en test

Estado legislador

La responsabilidad por actos legislativos no expropiatorios requiere los presupuestos legales del artículo 32 LRJSP. En los supuestos de ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea se exigen, entre otros requisitos, sentencia firme desestimatoria previa en la que se hubiera alegado la inconstitucionalidad o la infracción europea, según corresponda. Los daños indemnizables se limitan, como regla, a los producidos en los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia, salvo que esta disponga otra cosa.

Administración de Justicia y Tribunal Constitucional

La responsabilidad del Estado por error judicial o funcionamiento anormal de la Administración de Justicia se rige por la LOPJ. En ese ámbito, el artículo 81.3 LPAC exige informe del CGPJ.

La LRJSP atribuye al Consejo de Ministros la fijación del importe de la indemnización por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional en la tramitación de recursos de amparo o cuestiones de inconstitucionalidad.

9. Caso práctico de Ayuntamiento de Burgos

Una persona tropieza con una baldosa levantada en una vía municipal y aporta fotografías, informe médico y facturas.

1. Se identifica el servicio y la Administración titular de la vía.
2. Se comprueba daño efectivo, evaluable e individualizado.
3. Se analiza si existía señalización, mantenimiento suficiente o deber jurídico de soportar el riesgo.
4. Se estudia la causalidad, incluida la conducta de la víctima y la posible intervención de un contratista.
5. Se solicita el informe del servicio en diez días como máximo y se practica la prueba.
6. Se concede audiencia y, si la cuantía alcanza el umbral legal o autonómico, se solicita dictamen consultivo.
7. La resolución decide causalidad, daño, cuantía y modo de indemnización dentro de seis meses.

10. Errores típicos de test

Esquema rápido

Daño efectivo + evaluable + individualizado → antijuridicidad → imputación al servicio → causalidad → sin fuerza mayor → plazo de un año → informe del servicio → audiencia y dictamen si procede → resolución en seis meses / silencio desestimatorio → regreso frente al personal solo con dolo, culpa o negligencia grave.

Cómo resolver una pregunta: primero localiza si pregunta por el presupuesto, el plazo, el trámite, el órgano o el sujeto responsable. Después distingue siempre Administración frente a empleado, informe frente a dictamen y prescripción de la reclamación frente a plazo de resolución.

Fuentes oficiales consultadas

• Constitución Española, artículo 106.2.
• Ley 40/2015, texto consolidado, artículos 32 a 37.
• Ley 39/2015, texto consolidado, artículos 65, 67, 81 y 91-92.