Tema II.5

1. Mapa normativo y ruta de estudio

La norma central es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Para no mezclar materias, conviene distinguirla de la Ley 39/2015, que regula principalmente el procedimiento y los recursos, y de la Ley 7/1985, que contiene especialidades de las entidades locales.

Idea guía: una Administración tiene personalidad jurídica; un órgano tiene atribuida una competencia; una unidad administrativa presta apoyo; y las técnicas de los artículos 9 a 13 permiten alterar el ejercicio o la firma sin cambiar la titularidad, salvo la desconcentración, que es una atribución estable dentro de la misma Administración.

2. Sector público, Administraciones y principios de actuación

2.1 Ámbito subjetivo

El sector público comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional. Este último incluye organismos y entidades vinculados o dependientes, así como entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes en los términos previstos por la ley.

No todo sujeto del sector público tiene idéntico régimen: las entidades privadas vinculadas quedan sometidas a las normas que específicamente les afecten y, en todo caso, a los principios del artículo 3 y al Derecho administrativo cuando ejerzan potestades administrativas.

Cada Administración Pública actúa con personalidad jurídica única. El Ayuntamiento, la Administración autonómica o la AGE son sujetos de derechos y obligaciones; una concejalía, una dirección general o una sección no tienen personalidad jurídica separada.

2.2 Principios constitucionales y legales

El artículo 103.1 CE exige objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 3 LRJSP los completa con, entre otros, servicio efectivo, simplicidad, claridad, proximidad, participación, objetividad, transparencia, buena fe, confianza legítima, lealtad institucional, responsabilidad, planificación, dirección por objetivos, evaluación, eficiencia, economía y racionalización.

Trampa de test: el artículo 3 menciona descentralización, no centralización. La cooperación, colaboración y coordinación aparecen también en el régimen de relaciones entre Administraciones, pero no son sinónimos.

3. Órganos administrativos

Es órgano administrativo la unidad administrativa a la que se atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. El órgano expresa la voluntad de la Administración, pero no tiene personalidad jurídica propia.

3.1 Creación y clasificación

La creación de un órgano exige determinar su integración en la Administración, dependencia jerárquica, funciones y competencias, y los créditos necesarios para su puesta en marcha. Solo puede crearse un órgano nuevo tras comprobar que no existe otro en la misma Administración que desarrolle la misma función sobre el mismo territorio y población.

La forma de creación depende de la Administración y de la norma aplicable. En la Administración General del Estado, la ley puede crear órganos cuando proceda; los órganos superiores y directivos se crean y modifican conforme a la normativa organizativa, y los órganos inferiores pueden establecerse por orden ministerial dentro de los límites legales. No debe convertir­se una regla propia de la AGE en una regla universal para todos los Ayuntamientos o comunidades autónomas.

3.2 Instrucciones, circulares y decisiones sobre competencia

Los órganos superiores pueden dirigir la actividad de los inferiores mediante instrucciones y órdenes de servicio. Su incumplimiento puede generar responsabilidad disciplinaria, pero no convierte por sí solo una directriz interna en una disposición general con rango reglamentario.

Si un órgano considera que no es competente, debe remitir directamente las actuaciones al órgano que estime competente, notificándolo a los interesados. El órgano que se considere incompetente puede plantear la cuestión de competencia al superior común en los términos legales.

4. Órganos colegiados

4.1 Composición y funciones

El régimen general de los artículos 15 a 18 LRJSP se aplica sin perjuicio de la normativa específica de cada órgano. El órgano colegiado cuenta, al menos, con Presidencia y Secretaría, además de sus miembros o vocales. El secretario puede ser miembro del órgano o una persona al servicio de la Administración correspondiente.

4.2 Sesiones, convocatoria y quórum

Las sesiones pueden celebrarse presencialmente o a distancia si se garantiza la identidad, el contenido de las manifestaciones, el momento de la intervención, la interactividad en tiempo real y la disponibilidad de los medios.

Para la válida constitución, a efectos de sesión, deliberación y adopción de acuerdos, se requiere la asistencia presencial o a distancia de la Presidencia y la Secretaría —o quienes les suplan— y de la mitad, al menos, de sus miembros, salvo las especialidades legalmente previstas. Si están reunidos el secretario y todos los miembros, pueden constituirse sin convocatoria previa cuando todos lo decidan.

Los miembros deben recibir la convocatoria con el orden del día con una antelación mínima de dos días. No puede deliberarse ni acordarse un asunto no incluido en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros y se declare la urgencia por mayoría.

Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos. El voto del presidente solo es de calidad cuando la norma aplicable lo permite; no debe presumirse en todo órgano colegiado. Las actas deben recoger asistentes, orden del día, lugar y tiempo, deliberaciones esenciales cuando proceda, acuerdos y resultado de la votación. Quien tenga interés legítimo puede pedir certificación de los acuerdos a la Secretaría.

5. Competencia y técnicas de atribución o ejercicio

La competencia es el conjunto de funciones que el ordenamiento atribuye a un órgano. Se distribuye normalmente por materia, territorio y jerarquía. Es irrenunciable y debe ejercerse por el órgano que la tenga atribuida, salvo delegación, avocación, encomienda, delegación de firma o suplencia en los casos permitidos.

5.1 Delegación de competencias

Puede delegarse en otro órgano de la misma Administración, aunque no dependa jerárquicamente, o en organismos o entidades vinculados o dependientes cuando la ley lo permita. La delegación y su revocación deben publicarse en el boletín oficial correspondiente. Las resoluciones dictadas por delegación deben indicar expresamente esa circunstancia y se consideran dictadas por el órgano delegante.

No pueden delegarse, entre otras, las competencias relativas a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno, las Cortes Generales, las Presidencias de comunidades autónomas y sus asambleas legislativas; la adopción de disposiciones de carácter general; la resolución de recursos por el mismo órgano que dictó el acto recurrido; ni las materias que una ley prohíba delegar. La delegación no permite subdelegar salvo autorización expresa.

5.2 Avocación

El órgano superior puede avocar para sí uno o varios asuntos concretos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a un órgano dependiente. Debe existir acuerdo motivado por circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales y notificarse a los interesados, si los hubiera, antes o simultáneamente a la resolución.

El acuerdo de avocación no puede recurrirse por separado, pero puede impugnarse al recurrir la resolución final. Si la competencia se ejercía por delegación, la avocación la realiza el órgano delegante respecto del órgano delegado.

5.3 Encomienda de gestión

La encomienda se limita a actividades materiales o técnicas por razones de eficacia o falta de medios idóneos. No cede la titularidad de la competencia ni los elementos sustantivos de su ejercicio: el órgano encomendante conserva la responsabilidad de dictar resoluciones y actos jurídicos.

Debe formalizarse y publicarse según el tipo de órgano o entidad que participe. Si lo que se encarga es una prestación susceptible de contrato del sector público, la figura correcta es el contrato, no una encomienda utilizada para evitar sus reglas.

5.4 Delegación de firma y suplencia

La delegación de firma autoriza a un órgano o unidad dependiente a firmar resoluciones y actos en materias propias del titular. No altera la competencia y no requiere publicación. En la firma debe hacerse constar la autoridad de procedencia.

La suplencia garantiza la continuidad cuando el titular está vacante, ausente, enfermo o impedido por abstención o recusación. No implica alteración de la competencia y no requiere publicación para surtir efectos.

6. Abstención y recusación

Debe abstenerse quien tenga interés personal, haya intervenido como perito o testigo, sea administrador de una sociedad interesada, tenga parentesco legalmente relevante, mantenga amistad íntima o enemistad manifiesta, haya tenido relación de servicio con persona interesada o haya formulado denuncia o acusación como particular, entre las causas del artículo 23 LRJSP.

La abstención es un deber y debe comunicarse al superior inmediato. La recusación es el derecho de los interesados a pedir la separación del titular cuando concurra una causa. La no abstención no implica automáticamente la invalidez de todo lo actuado, pero puede generar responsabilidad y debe corregirse mediante los mecanismos legales.

7. Relaciones entre Administraciones Públicas

Las relaciones interadministrativas se rigen por lealtad institucional, adecuación al reparto competencial, colaboración, cooperación, coordinación, eficiencia, responsabilidad, garantía e igualdad en el ejercicio de derechos, solidaridad interterritorial y respeto a la autonomía local.

• Colaboración: deber de actuar y auxiliarse para alcanzar fines comunes.
• Cooperación: actuación voluntaria conjunta, mediante órganos o instrumentos compartidos.
• Coordinación: facultad de asegurar coherencia cuando el ordenamiento la atribuye, sin convertirla en jerarquía general.
• Conferencia sectorial: órgano multilateral de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas en una materia.
• Comisión bilateral: cauce de cooperación entre el Estado y una comunidad autónoma.
• Convenio: acuerdo con efectos jurídicos para un fin común; no puede tener por objeto prestaciones propias de un contrato.

Los convenios deben tener duración determinada, normalmente no superior a cuatro años, salvo que una norma permita más. Antes de terminar, los firmantes pueden acordar unánimemente una prórroga de hasta cuatro años adicionales o su extinción. Deben prever sujetos, competencia, objeto, obligaciones, consecuencias del incumplimiento, seguimiento, modificación y vigencia.

8. Errores típicos y esquema final

LRJSP
├─ Principios: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación
├─ Órgano: competencia y efectos jurídicos; unidad = apoyo
├─ Colegiado: convocatoria → quórum → deliberación → votación → acta
├─ Competencia irrenunciable
│  ├─ desconcentración: atribución estable dentro de la misma Administración
│  ├─ delegación: ejercicio por otro órgano; acto imputado al delegante
│  ├─ avocación: superior atrae un asunto concreto
│  ├─ encomienda: actividad material/técnica
│  ├─ delegación de firma: solo firma
│  └─ suplencia: sustitución temporal
└─ Relaciones: colaboración + cooperación + coordinación + convenios

Caso breve

Un Ayuntamiento encarga a una entidad pública dependiente la elaboración técnica de un informe, pero reserva al órgano municipal la resolución: puede ser una encomienda si se cumplen sus requisitos. Si el alcalde autoriza a un concejal a firmar una resolución ya decidida, es delegación de firma. Si el alcalde atrae para sí un expediente concreto del concejal delegado por su especial complejidad y lo motiva, es avocación. Identificar qué ocurre con la decisión jurídica permite descartar las opciones-trampa.