Tema II.4

1. Mapa del tema y normativa aplicable

Este tema reúne dos vías distintas de control de la actuación administrativa:

1. Autotutela administrativa: la propia Administración revisa, modifica o deja sin efecto sus actos mediante revisión de oficio, lesividad, revocación, rectificación o recursos administrativos.
2. Control judicial: los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo controlan la actuación administrativa sometida al Derecho Administrativo.

La Ley 7/1985, reguladora de las bases del régimen local, completa el tema en el ámbito municipal, especialmente para identificar qué actos locales ponen fin a la vía administrativa. En Burgos, la regla práctica es no confundir el órgano que dicta el acto con el órgano judicial que controla su legalidad.

2. La elección de la vía de revisión

Antes de aplicar un mecanismo, se debe clasificar el acto:

1. Nulo de pleno derecho: solo cabe revisión de oficio, sin límite temporal general, con causa del artículo 47 y dictamen consultivo favorable.
2. Favorable y anulable: procede la declaración de lesividad y posterior impugnación contencioso-administrativa; no la anulación directa por la Administración.
3. De gravamen o desfavorable: puede revocarse en los límites del artículo 109.
4. Error material, de hecho o aritmético: puede rectificarse en cualquier momento si el error es patente y la corrección no altera el fondo.
5. Acto todavía impugnable: se utiliza el recurso ordinario que corresponda; la revisión de oficio no es una alternativa para evitar los plazos de recurso.
6. Acto firme y causa excepcional: puede caber el recurso extraordinario de revisión.

Regla de examen: nulidad no equivale a anulabilidad, y acto favorable anulable no equivale a acto desfavorable revocable.

3. Revisión de oficio de actos y disposiciones nulos

3.1. Objeto, iniciativa y límites

La Administración puede declarar de oficio, en cualquier momento, la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, cuando concurra una causa del artículo 47.1 LPACAP. También puede declarar la nulidad de disposiciones administrativas generales en los supuestos legales.

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud de interesado. Si se solicita, el órgano competente puede inadmitir motivadamente sin pedir dictamen cuando la solicitud no se base en una causa del artículo 47.1, carezca manifiestamente de fundamento o se hayan desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

3.2. Causas de nulidad del artículo 47.1

Son nulos de pleno derecho los actos que:

• lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional;
• sean dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio;
• tengan un contenido imposible;
• sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta;
• se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, de las normas esenciales para formar la voluntad de los órganos colegiados, o de las reglas esenciales para adquirir la voluntad del órgano;
• otorguen facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición;
• estén expresamente declarados nulos por una disposición con rango de ley.

La incompetencia jerárquica no entra automáticamente en esta lista: como regla, produce anulabilidad si no se corrige por convalidación. Tampoco cualquier defecto de procedimiento es nulidad: hay que distinguir entre omisión total y defecto parcial.

3.3. Tramitación y efectos

La revisión exige audiencia de los interesados, resolución motivada y, cuando proceda, dictamen preceptivo y favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma. El órgano consultivo debe pronunciarse sobre la concurrencia de la causa de nulidad; no sustituye al órgano que resuelve.

El plazo máximo para resolver es de seis meses. Si el procedimiento se inició de oficio y transcurre ese plazo, se produce la caducidad. Si se inició a solicitud de interesado, el silencio tiene efecto desestimatorio. La resolución puede declarar la nulidad y reconocer, cuando corresponda, una indemnización por daños conforme a las reglas de responsabilidad patrimonial.

La revisión tiene como límite el artículo 110 LPACAP: no puede ejercerse cuando, por prescripción de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, los derechos de los particulares o las leyes.

4. Lesividad de actos favorables anulables

Un acto favorable puede ser contrario al ordenamiento sin ser nulo: en ese caso es anulable. La Administración no puede retirarlo directamente mediante revisión de oficio. Debe:

1. declarar que el acto es lesivo para el interés público;
2. respetar la audiencia de los interesados;
3. adoptar la declaración dentro del plazo de cuatro años desde que se notificó el acto;
4. impugnar después el acto ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

La declaración de lesividad no es el acto que anula el beneficio: prepara la demanda de la Administración y será el juez quien decida la legalidad del acto favorable. Si el acto procede de una entidad local, la declaración de lesividad corresponde al Pleno, en los términos de la legislación de régimen local. Si pasan seis meses desde la iniciación sin declaración de lesividad, el procedimiento caduca.

5. Revocación y rectificación

5.1. Revocación

Las Administraciones pueden revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables. La revocación no puede constituir una dispensa o exención no permitida por las leyes ni ser contraria a la igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

No es la vía para retirar libremente actos favorables ni para corregir una interpretación jurídica discutible. Si al revocar se causa un daño antijurídico, puede surgir responsabilidad patrimonial; además, deben respetarse los derechos procedimentales de los interesados.

5.2. Rectificación de errores

La Administración puede rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. El error debe ser:

• manifiesto y comprobable directamente;
• independiente de una valoración jurídica o de una nueva apreciación de la prueba;
• corregible sin cambiar el sentido esencial de la resolución.

Ejemplo válido: una suma escrita como 1.500 cuando el expediente y la operación muestran 1.050. No es rectificación cambiar una denegación por una concesión porque se ha reconsiderado la interpretación de la norma.

6. Recursos administrativos: reglas comunes

Son recursos administrativos la alzada, la reposición y el extraordinario de revisión. Se interponen contra resoluciones y actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo, impidan continuar el procedimiento, produzcan indefensión o causen perjuicio irreparable. Los actos de trámite simples no se recurren autónomamente, aunque puedan alegarse al recurrir la resolución final.

El escrito debe expresar, como mínimo, la identificación del recurrente, el acto que se recurre y la razón de impugnación, el lugar y fecha, la firma y el órgano al que se dirige. Un error en la calificación del recurso no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter.

La interposición no suspende por sí sola la ejecución. La suspensión puede acordarse si la ejecución causa perjuicios de imposible o difícil reparación o si la impugnación se funda en una causa de nulidad. Si se solicita suspensión y transcurre un mes sin resolución expresa, se entiende suspendida la ejecución.

La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas y las derivadas del expediente, respetar la congruencia y no agravar la situación inicial del recurrente cuando solo él impugna (non reformatio in peius). Puede estimar, desestimar o inadmitir, y debe motivarse cuando la ley lo exige.

7. Alzada y reposición: la comparación imprescindible

La resolución de un recurso de alzada pone fin a la vía administrativa. Contra la resolución de reposición no cabe una nueva reposición, pero sí el contencioso cuando proceda. Contra una resolución de alzada o reposición puede caber, en casos tasados, extraordinario de revisión.

En el Ayuntamiento, hay que consultar el órgano autor y la normativa local para saber si el acto pone fin a la vía administrativa. El nombre del órgano no basta: importa la regla competencial aplicable.

8. Recurso extraordinario de revisión

Procede contra actos firmes en vía administrativa, exclusivamente por estas causas del artículo 125.1 LPACAP:

1. Al dictarlos se incurrió en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
2. Aparecen documentos de valor esencial para resolver que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
3. En la resolución influyeron esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior.
4. La resolución se dictó como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia judicial firme.

El plazo es de cuatro años desde la notificación de la resolución cuando se trata de la primera causa. Para las demás, es de tres meses desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quede firme, según corresponda. El órgano competente debe resolver en tres meses; transcurrido ese plazo sin resolución, se entiende desestimado.

Trampa frecuente: el error de hecho no es un error de interpretación jurídica. Debe resultar de los documentos del expediente y no exigir una nueva valoración normativa.

9. Jurisdicción contencioso-administrativa: concepto y naturaleza

El orden contencioso-administrativo es un orden jurisdiccional especializado, independiente de la Administración, que conoce de las pretensiones relacionadas con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo y con las disposiciones generales inferiores a la ley. Su fundamento constitucional principal está en el control judicial del artículo 106.1 CE y en el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE.

No es una segunda instancia administrativa. Es control judicial de legalidad y tutela de derechos e intereses legítimos. Su carácter es plenario, porque puede anular, reconocer una situación jurídica individualizada, ordenar una actuación, condenar a cesar una vía de hecho y fijar indemnización, dentro de las pretensiones y límites legales.

9.1. Qué actuaciones se pueden impugnar

La LJCA incluye:

• disposiciones generales y reglamentos;
• actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa;
• inactividad de la Administración, cuando incumple una prestación concreta o una obligación legal;
• vía de hecho, es decir, actuación material sin cobertura jurídica suficiente o excediendo la cobertura existente;
• contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación en los términos atribuidos al orden contencioso;
• responsabilidad patrimonial y otras materias expresamente asignadas.

9.2. Órganos que conviene distinguir

La tabla es una guía de examen, no sustituye el análisis completo de competencia objetiva y territorial de los artículos 6 a 14 LJCA.

9.3. Plazos básicos

La impugnación directa de una disposición general se dirige contra la propia disposición y cuenta desde su publicación. La vía previa no siempre es igual: contra actos que no ponen fin a la vía administrativa debe agotarse la vía administrativa mediante alzada; contra los que sí la ponen fin puede optarse, en su caso, por reposición o acudir directamente al contencioso.

10. Caso práctico de decisión

El Ayuntamiento dicta una resolución que deniega una licencia y la firma un órgano cuya decisión no pone fin a la vía administrativa. El interesado dispone de un mes si la resolución es expresa y debe acudir a la alzada ante el órgano competente. No corresponde reposición. Si el acto ya hubiera puesto fin a la vía, podría elegir reposición potestativa o contencioso.

Si, en cambio, el Ayuntamiento concedió una licencia favorable que después se considera anulable, no puede retirarla directamente: debe declarar la lesividad dentro de cuatro años y demandar ante el contencioso. Si la licencia contiene una cifra mal sumada, puede rectificarse el error en cualquier momento, sin reabrir la valoración jurídica.

11. Errores típicos de test

12. Esquema final para memorizar

Nulo → revisión de oficio → dictamen favorable → seis meses de procedimiento.

Favorable anulable → lesividad → cuatro años → seis meses para declarar → demanda contenciosa.

Desfavorable → revocación → límites de igualdad, interés público y legalidad.

Error patente → rectificación → cualquier momento → no cambia el fondo.

No fin de vía → alzada → superior → tres meses para resolver.

Fin de vía → reposición potestativa o contencioso → un mes para resolver la reposición.

Firme + causa tasada → extraordinario de revisión → cuatro años o tres meses según causa.

Control judicial → contencioso → acto/disposición/inactividad/vía de hecho → dos o seis meses como reglas generales.

Cómo resolver una pregunta

1. Subraya si el acto es favorable, desfavorable, nulo, anulable o firme.
2. Comprueba si pone fin a la vía administrativa.
3. Separa plazo de interposición y plazo de resolución.
4. Identifica el órgano que revisa: Administración autora, superior, juez o tribunal.
5. Descarta opciones que confundan nulidad con anulabilidad, lesividad con anulación o error material con error jurídico.