Grupo II. Derecho y régimen jurídico de las Administraciones Públicas
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El procedimiento administrativo común: concepto, naturaleza y principios generales. Fases del procedimiento: iniciación, ordenación, instrucción y finalización. Ejecución.
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Dominar fases del procedimiento y derechos de la persona interesada.
iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución
Memorización útil
Regla mnemotécnica: El procedimiento va en fila: inicia, ordena, instruye, termina y ejecuta.
Programa oficial trabajado
| Epígrafe oficial | Qué debe quedar dominado |
|---|---|
| Procedimiento administrativo común | Ordenar fases, órgano competente, plazos y efectos de cada trámite. |
| naturaleza | Explicar concepto, elementos, clasificación y relación con el resto del programa. |
| principios y fases | Explicar concepto, elementos, clasificación y relación con el resto del programa. |
La norma central es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Para un expediente del Ayuntamiento de Burgos se completa, según la materia, con la Ley 40/2015, la legislación de régimen local, la normativa sectorial y las ordenanzas municipales. La Ley 39/2015 contiene las reglas comunes: quién puede intervenir, cómo se inicia y tramita un expediente, cómo debe terminar, qué ocurre si no se resuelve y cómo se ejecuta la decisión.
El procedimiento administrativo es la sucesión ordenada de trámites y actuaciones dirigida a formar la voluntad de la Administración y producir una resolución. Tiene una doble dimensión:
| Momento | Pregunta que hay que resolver | Preceptos clave |
|---|---|---|
| Disposiciones generales | ¿Quién puede intervenir y qué derechos tiene? | arts. 3-16, 29-32, 53 |
| Iniciación | ¿Quién lo pone en marcha y con qué contenido? | arts. 54-69 |
| Ordenación | ¿Cómo se impulsa y organiza? | arts. 70-74 |
| Instrucción | ¿Cómo se fijan los hechos y se oye a los interesados? | arts. 75-83 |
| Finalización | ¿Cómo acaba y qué debe contener la resolución? | arts. 84-95 |
| Ejecución | ¿Cómo se hace efectivo lo resuelto? | arts. 97-105 |
| Inactividad | ¿Qué efecto tiene no resolver en plazo? | arts. 21-25 |
La LPACAP es común, pero admite especialidades por razón de la materia. Una ordenanza o una norma sectorial puede concretar trámites y plazos, pero no puede desconocer las garantías básicas de la ley.
Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones las personas físicas o jurídicas que la tengan conforme a las normas civiles, los menores para ejercer los derechos e intereses cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia, y los grupos, uniones y entidades sin personalidad cuando una ley lo declare expresamente.
Son interesados (art. 4):
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que reconozca el ordenamiento. La condición de denunciante no convierte automáticamente a quien denuncia en interesado.
La representación puede acreditarse por cualquier medio válido que deje constancia fidedigna, incluido el apoderamiento apud acta y la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos. La falta o insuficiencia de acreditación es subsanable; para formular solicitudes, declaraciones responsables, comunicaciones, recursos, desistir y renunciar debe acreditarse la representación.
Cuando en una solicitud figuren varios interesados, las actuaciones se practican con el representante o interesado señalado y, si no se ha señalado ninguno, con el que figure en primer término (art. 7).
El art. 53 reconoce, entre otros, el derecho a conocer el estado de tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite; acceder y obtener copia del expediente; identificar a las autoridades y al personal responsable; no aportar documentos que ya estén en poder de la Administración; formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos; actuar asistido de asesor; y cumplir obligaciones a través de medios electrónicos cuando corresponda.
En procedimientos sancionadores se añaden garantías específicas: ser informado de los hechos imputados, infracciones, sanciones posibles, instructor y autoridad competente, y de la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Están obligadas a relacionarse electrónicamente, entre otros, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación, quienes representen a un interesado obligado y los empleados públicos por razón de su condición. Las personas físicas no obligadas pueden elegir canal y cambiarlo conforme a la ley.
Cada Administración dispone de un Registro Electrónico General. Pueden presentarse documentos, además, en oficinas de asistencia en materia de registros, Correos, representaciones diplomáticas y consulares y los demás lugares previstos legalmente. El registro electrónico funciona todos los días del año, veinticuatro horas; la presentación en día inhábil se entiende realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita otra cosa.
El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como de las diligencias encaminadas a ejecutarla. No forman parte, como regla, las notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e información auxiliar o de apoyo. Sí se incluyen los informes, preceptivos o facultativos, solicitados antes de la resolución que pone fin al procedimiento.
Los términos y plazos obligan tanto a la Administración como a los interesados. En los plazos señalados por días se cuentan días hábiles, excluidos sábados, domingos y festivos, salvo que una ley o el Derecho de la Unión declare expresamente que son naturales. Si el último día es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente. Los plazos por meses o años vencen el mismo día del mes o año correspondiente; si no existe día equivalente, vencen el último día del mes.
La ampliación solo puede acordarse antes del vencimiento, no puede exceder de la mitad del plazo y no debe perjudicar derechos de terceros. La tramitación de urgencia reduce a la mitad los plazos, salvo los de presentación de solicitudes y recursos.
Rigen, entre otros, legalidad, eficacia, celeridad, economía, transparencia, buena fe, confianza legítima, proporcionalidad, simplicidad, igualdad y responsabilidad. El procedimiento se impulsa de oficio y por medios electrónicos.
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. El plazo máximo es el que fije la norma reguladora; si no fija ninguno, es de tres meses. Se cuenta desde el acuerdo de iniciación en los procedimientos de oficio y desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración competente cuando se inicia a solicitud del interesado.
El plazo puede suspenderse en los casos tasados del art. 22, por ejemplo, mientras se requiere al interesado para subsanar; cuando debe obtenerse un pronunciamiento previo y vinculante de un órgano de la Unión Europea; cuando se solicitan informes preceptivos a otra Administración o informes determinantes; cuando es indispensable obtener pruebas técnicas contradictorias; cuando se inician negociaciones para una terminación convencional; o cuando una causa de fuerza mayor impide continuar.
El transcurso del plazo máximo debe comunicarse en la información del procedimiento. La ampliación del plazo para resolver y notificar solo es posible excepcionalmente, cuando los medios disponibles no permiten cumplirlo, y debe motivarse.
Como regla general, el vencimiento del plazo sin notificación permite entender estimada la solicitud. Son excepciones, con silencio desestimatorio, los supuestos previstos por norma con rango de ley o por norma de Derecho de la Unión Europea, y en particular:
En el recurso de alzada contra una desestimación presunta por silencio de una solicitud, el recurso se entiende estimado si no se dicta y notifica resolución, salvo que se refiera a materias exceptuadas.
El silencio positivo produce un acto administrativo finalizador del procedimiento y la resolución expresa posterior solo puede ser confirmatoria. El silencio negativo es una ficción que permite recurrir: la resolución expresa posterior no queda vinculada por el sentido desestimatorio del silencio.
| Procedimiento de oficio | Efecto de vencer el plazo sin resolución |
|---|---|
| Puede reconocer derechos o situaciones favorables | Los comparecidos pueden entender desestimadas sus pretensiones. |
| Puede producir efectos desfavorables o de gravamen | Se produce la caducidad y debe ordenarse el archivo. |
El silencio no elimina nunca la obligación de resolver. Esta es una de las trampas más frecuentes: silencio y resolución tardía son cuestiones distintas de la responsabilidad por incumplir el plazo.
El procedimiento se inicia de oficio o a solicitud del interesado (art. 54). Antes del acuerdo de inicio pueden realizarse actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso, identificar a los responsables y valorar la conveniencia de iniciar.
El órgano competente puede iniciar por propia iniciativa, como consecuencia de una orden superior, por petición razonada de otro órgano o por denuncia. La petición razonada no vincula al órgano competente; la denuncia tampoco obliga por sí sola a iniciar.
El acuerdo de iniciación debe identificar, cuando proceda, a los interesados, hechos, calificación inicial, sanciones posibles, instructor, órgano competente y medidas provisionales. En procedimientos sancionadores no puede imponerse una sanción sin procedimiento y audiencia.
La solicitud debe contener nombre y apellidos del interesado y, en su caso, representante; identificación del medio electrónico o lugar físico para notificaciones; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma o acreditación de la voluntad; y órgano, centro o unidad destinataria. No es requisito general que el art. 66 exija consignar el DNI.
Si falta un requisito, se requiere subsanar en diez días, con advertencia de tener al interesado por desistido si no lo hace. El plazo puede ampliarse prudencialmente hasta cinco días cuando la aportación presente dificultades especiales, salvo procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. La Administración puede invitar a mejorar voluntariamente la solicitud, dejando constancia sucinta de la modificación.
Antes de iniciar, en casos de urgencia inaplazable, el órgano competente puede adoptar medidas provisionales necesarias y proporcionadas para proteger provisionalmente los intereses implicados; deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, que debe dictarse dentro de los quince días siguientes. Si el procedimiento no se inicia o el acuerdo no se pronuncia, quedan sin efecto.
Iniciado el procedimiento también pueden adoptarse medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución. No pueden causar perjuicios de difícil o imposible reparación ni violar derechos amparados por las leyes.
El órgano que inicie o tramite puede disponer la acumulación de procedimientos cuando exista identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso.
El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos. Se acuerdan en un solo acto todos los trámites que admitan impulso simultáneo, y se solicita al interesado que subsane o complete en un único requerimiento cuando sea posible.
Los trámites que debe cumplir el interesado se realizan en diez días desde el día siguiente a la notificación, salvo que la norma fije otro plazo. Si no cumple, puede declarársele decaído en su derecho al trámite, pero se admite la actuación antes o dentro del día en que se notifique la resolución que tenga por transcurrido el plazo.
Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitación, salvo la recusación. Esta regla suele confundirse con la suspensión del plazo para resolver.
Cuando razones de interés público o falta de complejidad lo aconsejen, las Administraciones pueden acordar la tramitación simplificada. Si algún interesado manifiesta oposición expresa, debe seguirse la tramitación ordinaria. La simplificada debe resolverse, como regla, en treinta días, con los trámites esenciales de iniciación, alegaciones, informes, audiencia cuando proceda y resolución.
La instrucción comprende los actos necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos relevantes. Se realiza de oficio, sin perjuicio del derecho de los interesados a alegar y proponer prueba.
Los interesados pueden formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. La prueba se admite por cualquier medio válido en Derecho. El instructor solo puede rechazar las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada.
El período de prueba se fija por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. Cuando no tenga por ciertos los hechos alegados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor debe abrirlo. La carga de probar no autoriza a la Administración a ignorar una prueba pertinente.
Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, y vinculantes o no vinculantes. Salvo disposición expresa, son facultativos y no vinculantes. Se solicitan indicando la cuestión concreta y se emiten electrónicamente en diez días, salvo plazo distinto.
Si el informe no se emite a tiempo, el procedimiento puede proseguir, sin perjuicio de la responsabilidad del emisor y de las excepciones legales. Si es preceptivo y determinante para resolver, el transcurso del plazo puede suspenderse en los términos del art. 22. Un informe preceptivo no equivale necesariamente a informe vinculante.
Instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se concede audiencia por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. Permite examinar el expediente y formular alegaciones y presentar documentos y justificaciones. Puede prescindirse de ella cuando no figuren ni se tengan en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las aducidas por el interesado.
La información pública permite a cualquier persona examinar el expediente o la parte que se determine y formular alegaciones durante un plazo que no puede ser inferior a veinte días. Comparecer no otorga por sí solo la condición de interesado, aunque quien formule alegaciones tiene derecho a obtener respuesta razonada.
Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia cuando no esté prohibida, la declaración de caducidad, la terminación convencional y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y las derivadas del procedimiento, ser congruente con la petición y expresar los recursos que procedan. Si la resolución agrava la situación inicial del interesado, debe respetar la prohibición de reformatio in peius y las garantías específicas del procedimiento.
Antes de resolver, el órgano competente puede decidir, mediante acuerdo motivado, actuaciones complementarias indispensables. Se realizan en un plazo no superior a quince días; después se concede a los interesados un plazo de siete días para formular alegaciones. El plazo para resolver queda suspendido hasta su terminación.
La caducidad no produce por sí misma la prescripción: son instituciones distintas. Puede no impedir iniciar un nuevo procedimiento si la acción no ha prescrito.
No puede iniciarse ninguna actuación material de ejecución que limite derechos sin resolución previa que le sirva de fundamento y sin notificarla al interesado. Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, salvo que se suspenda su ejecución, se trate de una resolución sancionadora pendiente de recurso administrativo, una disposición establezca lo contrario o se necesite aprobación o autorización superior.
La ejecución forzosa exige, como regla, previo apercibimiento y debe respetar proporcionalidad, el medio menos restrictivo y la dignidad de la persona. Sus medios son:
| Medio | Cuándo procede |
|---|---|
| Apremio sobre el patrimonio | Obligación dineraria líquida, conforme a su normativa específica. |
| Ejecución subsidiaria | Acto no personalísimo que pueda realizar otra persona, a costa del obligado. |
| Multa coercitiva | Medio de compulsión, solo cuando una ley la autorice; es compatible con la sanción. |
| Compulsión sobre las personas | Obligaciones personalísimas de no hacer o de soportar, en los casos autorizados y respetando derechos. |
La multa coercitiva no es una sanción: presiona para cumplir y puede reiterarse dentro de los límites legales. La compulsión sobre las personas no puede emplearse para obligaciones personalísimas de hacer.
Caso: una persona presenta una solicitud incompleta para una licencia municipal. El Ayuntamiento requiere subsanación por diez días. Si no subsana, puede declararla desistida; si subsana, el expediente se impulsa de oficio, se practican los informes y pruebas necesarios, se concede audiencia cuando proceda y se dicta resolución dentro del plazo del procedimiento. Si transcurre el plazo sin resolución, habrá que comprobar primero la norma sectorial y las excepciones del art. 24 antes de afirmar que el silencio es positivo.
| Error frecuente | Regla correcta |
|---|---|
| El DNI es siempre contenido obligatorio de la solicitud | El art. 66 exige identificación del interesado, no formula el DNI como requisito general. |
| Todo informe preceptivo es vinculante | Preceptivo significa obligatorio solicitarlo; vinculante significa que obliga en su contenido. |
| La audiencia se realiza después de la propuesta | Se concede antes de redactar la propuesta de resolución. |
| Tres meses de paralización producen automáticamente caducidad | En la caducidad a instancia del interesado hace falta advertencia y nuevo transcurso de tres meses por causa imputable. |
| La falta de resolución libera a la Administración | El silencio no elimina la obligación de resolver. |
| La multa coercitiva es una sanción | Es un medio de ejecución y requiere habilitación legal. |
| Cualquier cuestión incidental suspende el expediente | No lo suspende, salvo la recusación. |
| La información pública convierte al compareciente en interesado | No por sí sola. |