Grupo II. Derecho y régimen jurídico de las Administraciones Públicas
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El acto administrativo: concepto, clases y elementos. Su motivación y notificación. Eficacia y validez de los actos administrativos.
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Diferenciar acto administrativo, reglamento, eficacia, validez, motivación y notificación.
acto, motivación, notificación, nulidad y anulabilidad
Memorización útil
Regla mnemotécnica: Un acto administrativo se estudia con la regla C-E-E-M-N-V: concepto, elementos, eficacia, motivación, notificación y validez.
Programa oficial trabajado
| Epígrafe oficial | Qué debe quedar dominado |
|---|---|
| Acto administrativo | Explicar concepto, elementos, clasificación y relación con el resto del programa. |
| elementos | Explicar concepto, elementos, clasificación y relación con el resto del programa. |
| motivación | Explicar concepto, elementos, clasificación y relación con el resto del programa. |
| notificación | Explicar concepto, elementos, clasificación y relación con el resto del programa. |
| eficacia y validez | Explicar concepto, elementos, clasificación y relación con el resto del programa. |
La norma central es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), cuyo Título III regula los actos administrativos:
| Bloque | Artículos LPAC | Qué hay que dominar |
|---|---|---|
| Requisitos | 34-36 | Producción, contenido, motivación y forma. |
| Eficacia | 37-46 | Inderogabilidad singular, ejecutividad, efectos, notificación y publicación. |
| Validez | 47-52 | Nulidad, anulabilidad, límites, conservación, conversión y convalidación. |
La Ley 40/2015 (LRJSP) completa el régimen de competencia y organización: la competencia es irrenunciable y las técnicas de delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia no alteran, por regla general, su titularidad. En el Ayuntamiento de Burgos, el acto puede ser una licencia, una liquidación tributaria, una sanción, una resolución de personal o una subvención.
Idea guía: primero se comprueba quién puede decidir y cómo debe hacerlo; después, qué decide y con qué razones; por último, cuándo produce efectos y si es válido.
El acto administrativo es una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa y sometida al Derecho Administrativo, con efectos jurídicos.
Es una decisión unilateral: no necesita el acuerdo del destinatario para existir, aunque puede requerir notificación para ser eficaz frente a él. No todo documento del expediente es un acto: un informe, una propuesta, una diligencia o una comunicación interna pueden preparar la decisión sin resolver por sí mismos.
| Figura | Regla distintiva | Ejemplo local |
|---|---|---|
| Acto administrativo | Decisión concreta que aplica el ordenamiento. | Concesión de una licencia. |
| Reglamento | Norma general y abstracta, con vocación de permanencia. | Ordenanza municipal. |
| Contrato administrativo | Acuerdo bilateral o plurilateral de voluntades. | Contrato de suministro. |
| Actuación material | Ejecución física o técnica sin declaración decisoria autónoma. | Colocación de una señal. |
| Acto de trámite | Actuación que impulsa o instruye el expediente. | Requerimiento de subsanación. |
Una convocatoria puede dirigirse a una pluralidad de personas y seguir siendo un acto general si no tiene contenido normativo; la denominación no decide por sí sola: hay que atender a su contenido y efectos.
La diferencia importa: la revocación del artículo 109 LPAC se refiere a actos de gravamen o desfavorables, con los límites legales; un acto favorable no puede retirarse libremente por mera oportunidad.
| Criterio | Tipos | Clave de examen |
|---|---|---|
| Margen de apreciación | Reglados / discrecionales | Discrecionalidad no equivale a arbitrariedad; exige motivación y control. |
| Destinatarios | Singulares / generales o plúrimos | General no significa necesariamente reglamentario. |
| Exteriorización | Expresos / presuntos / tácitos | El presunto nace del silencio; el tácito se deduce de una conducta concluyente. |
| Impugnación | Que ponen fin / que no ponen fin a la vía administrativa | La notificación debe indicarlo para permitir elegir recurso. |
El artículo 34 LPAC exige que los actos se produzcan por el órgano competente, de oficio o a instancia del interesado, conforme a los requisitos y al procedimiento establecido. Su contenido debe ajustarse al ordenamiento, ser determinado y adecuado a los fines de la potestad.
El acto debe proceder de una Administración y de un órgano con competencia por materia, territorio y, cuando proceda, jerarquía. La competencia es irrenunciable; puede alterarse su ejercicio mediante las técnicas legales, pero no se presume por la mera intervención de un empleado público.
La incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio es causa de nulidad de pleno derecho. La incompetencia jerárquica no produce automáticamente nulidad y puede ser convalidable cuando el órgano competente sea superior jerárquico.
El contenido u objeto debe ser lícito, posible, determinado o determinable y congruente con el expediente. Debe existir el presupuesto de hecho que habilita la decisión y respetarse el fin de la potestad. Usar una potestad para una finalidad distinta constituye desviación de poder, causa de anulabilidad.
Comprende el procedimiento, la forma de exteriorización, la motivación cuando sea exigible, la firma y la constancia en el expediente. La regla general es la forma escrita, incluidos los medios electrónicos. Si la naturaleza del acto permite otra forma, puede ser verbal; cuando sea necesaria constancia escrita, la realiza y firma el titular del órgano inferior o funcionario que recibe la orden oral, expresando de qué autoridad procede.
No confundir: la firma acredita la autoría; la motivación explica las razones; la notificación comunica el acto al interesado. Son funciones distintas.
Motivar es expresar, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de Derecho, por qué se adopta la decisión. No exige copiar todo el expediente, pero sí una explicación individualizada, comprensible y conectada con los datos relevantes.
El artículo 35 LPAC exige motivación, entre otros, en los siguientes casos:
En una sanción o en una denegación de licencia no basta escribir “por razones de interés público”: deben identificarse los hechos probados, la norma aplicada y la conexión entre ambos. La motivación también permite el control judicial de la discrecionalidad.
Los actos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos conforme a la LPAC y se presumen válidos. Como regla, producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que el propio acto disponga otra cosa.
La eficacia queda demorada cuando lo exija el contenido del acto o dependa de su notificación, publicación o aprobación superior. Por eso hay que separar:
| Concepto | Pregunta |
|---|---|
| Validez | ¿Se dictó conforme al ordenamiento? |
| Eficacia | ¿Está en condiciones de producir efectos? |
| Ejecutividad | ¿Puede imponerse o ejecutarse conforme a la ley? |
| Notificación | ¿Se ha comunicado al interesado para que conozca el acto y pueda reaccionar? |
Excepcionalmente, puede darse eficacia retroactiva a actos favorables si los hechos necesarios ya existían en la fecha a la que se retrotraen y no se lesionan derechos o intereses legítimos de otras personas; también a actos que sustituyen a otros anulados. La retroactividad favorable no es una regla automática.
Las Administraciones y sus órganos deben observar las normas y actos dictados por órganos competentes, aunque no exista dependencia jerárquica. Una resolución particular no puede dispensar lo establecido en un reglamento: esa inderogabilidad singular protege la igualdad y la jerarquía normativa.
La suspensión de la ejecución puede acordarse en los supuestos legales, de oficio o al resolver la solicitud del interesado en vía de recurso. La mera interposición de un recurso no suspende por sí sola la ejecución, salvo que una norma disponga otra cosa.
La notificación se practica a los interesados cuyos derechos o intereses resulten afectados. Debe permitir dejar constancia del envío o puesta a disposición, recepción o acceso, fecha y hora, contenido íntegro e identidad fidedigna del remitente y destinatario, y la acreditación se incorpora al expediente.
Debe cursarse dentro de 10 días desde que se dicta el acto y contener:
Una notificación que omite alguno de esos extremos puede ser defectuosa, pero el acto no desaparece automáticamente. La notificación surte efecto desde que el interesado realiza actuaciones que evidencian conocimiento del contenido y alcance, o interpone el recurso procedente.
Las personas obligadas a relacionarse electrónicamente deben recibir las notificaciones por esa vía; las no obligadas pueden elegirla o cambiar de medio en los términos legales. La puesta a disposición se realiza en la sede electrónica o dirección electrónica habilitada única, según el sistema utilizado.
Si una notificación electrónica se pone a disposición y no se accede a ella en 10 días naturales, se entiende rechazada, salvo imposibilidad técnica o material acreditada. El rechazo no equivale a que el acto sea inexistente: produce los efectos previstos por la ley.
Cuando se practique en papel, si nadie se hace cargo, debe intentarse de nuevo una sola vez y en hora distinta dentro de los 3 días siguientes; si el primer intento fue antes de las 15:00, el segundo debe hacerse después de las 15:00, y viceversa, dejando al menos 3 horas entre ambos. Si resulta infructuosa, se acude a la publicación edictal legal.
La publicación puede sustituir a la notificación cuando el acto tenga destinatarios indeterminados, se trate de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva, o cuando así lo establezcan las normas. Si la notificación resulta infructuosa por interesados desconocidos, lugar ignorado o intento fallido, el anuncio se publica en el Boletín Oficial del Estado, sin perjuicio de otras publicaciones complementarias.
La publicación debe contener los mismos elementos esenciales que la notificación. Si puede lesionar derechos o intereses legítimos, se adoptan las medidas de anonimización o protección de datos que procedan.
Son nulos, entre otros:
También son nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes o reglamentos superiores, regulen materias reservadas a ley o establezcan retroactividad desfavorable de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, salvo que concurra una causa de nulidad. Los defectos de forma solo producen anulabilidad cuando faltan requisitos indispensables para alcanzar el fin del acto o causan indefensión.
No toda irregularidad formal invalida: un error que no afecta al contenido, no causa indefensión y no impide alcanzar la finalidad puede ser una irregularidad no invalidante. La pregunta debe resolverse atendiendo a la gravedad del vicio y a sus efectos, no solo a que exista un defecto.
| Técnica | Función |
|---|---|
| Conservación | Mantiene actos y trámites cuyo contenido habría sido igual sin el vicio. |
| Conversión | Un acto inválido produce los efectos del acto distinto cuyos elementos contiene. |
| Convalidación | El órgano competente subsana un acto anulable; no convierte en válido un acto nulo. |
La convalidación produce efectos desde que se realiza, salvo la retroactividad que pueda resultar aplicable. La rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho puede hacerse en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte, y no debe confundirse con corregir una interpretación jurídica equivocada.
Caso: el Ayuntamiento deniega una licencia mediante resolución firmada por el órgano competente, pero solo indica “se deniega por incumplimiento de la normativa”, sin identificar el incumplimiento. El defecto apunta a una motivación insuficiente; habrá que valorar la indefensión y el régimen de invalidez, sin confundirlo automáticamente con nulidad de pleno derecho. Si además la resolución se notifica sin indicar recursos y plazo, el acto puede existir, pero el cómputo de impugnación quedará afectado hasta que la notificación sea eficaz.
| Trampa | Regla correcta |
|---|---|
| Todo acto necesita notificación para existir. | La notificación afecta principalmente a su eficacia frente al interesado. |
| Todo defecto de forma causa nulidad. | La nulidad tiene causas tasadas; el defecto formal relevante suele llevar a anulabilidad. |
| La incompetencia jerárquica siempre es nulidad. | La nulidad del artículo 47 se refiere a incompetencia manifiesta por materia o territorio. |
| Un acto discrecional puede ser inmotivado. | La discrecionalidad está entre los supuestos de motivación obligatoria. |
| Diez días de notificación son siempre naturales. | Los 10 días son el plazo para cursarla; los 10 días naturales se refieren al rechazo electrónico. |
| Recurrir suspende automáticamente el acto. | La interposición del recurso no suspende por sí sola. |
| Acto general y reglamento son sinónimos. | Un acto puede tener pluralidad de destinatarios sin crear una norma general. |
| La convalidación sirve para actos nulos. | Solo subsana actos anulables. |
34-36 LPAC → órgano competente + contenido lícito/determinado + procedimiento + motivación + forma.
37-39 LPAC → inderogabilidad singular + ejecutividad + presunción de validez y efectos.
40-46 LPAC → notificación: 10 días para cursar, contenido íntegro, recursos, medios electrónicos, rechazo a los 10 días naturales y publicación edictal.
47 LPAC → nulidad tasada y especialmente grave.
48 LPAC → anulabilidad por infracción ordinaria o desviación de poder.
49-52 LPAC → límites, conservación, conversión y convalidación.